强化公诉环节法律监督的思考

公诉环节的法律监督覆盖刑事诉讼全过程，在检察机关法律监督整体格局中具有重要地位。而当前在公诉环节的法律监督工作还存在着不重视监督、不愿监督、不敢监督、不善于监督的现象，一些地方公诉环节的诉讼监督甚至有弱化的倾向。一些重大冤假错案的发生，也暴露出公诉环节仍然存在对案件质量把关不严、法律监督不到位的问题。

一、公诉环节法律监督不足的原因

1、对侦查、审判活动进行法律监督的手段单一，范围不明确，程序不统一。根据刑事诉讼法第一百三十七条、第一百六十九条的规定，人民检察院审查案件时必须查明侦查活动是否合法；发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。但上述原则性的规定没有形成执行细则，对需要监督的范围没有具体的规定，监督程序也不统一规范。实践中，检察机关多采用事后监督、口头监督、个案监督的方式，提出口头纠正意见或发纠正违法通知书，对判决存在严重错误的，提出抗诉。

2、对侦查、审判活动进行诉讼监督的措施乏力，缺乏约束力，执行效果一般。根据《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则》的规定，对于情节较轻的违法行为，由检察人员以口头方式向侦查人员或公安机关负责人提出纠正，并及时向本部门负责人汇报，必要的时侯，由部门负责人提出。对于情节较重的违法行为，应当报请检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书。人民检察院发出纠正违法通知书的，应当根据公安机关的回复，监督落实情况，没有回复的，应当督促公安机关回复；发现人民法院或者审判人员审理案件违反法律规定的诉讼程序，应当向人民法院提出纠正意见，参照对公安机关侦查活动中违法行为监督的规定办理。但《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》规定，对于人民检察院认为人民法院审理案件有违反法律规定的诉讼程序的情况而提出的书面纠正意见，人民法院认为正确的，应当采纳。由此可见，人民检察院提出的口头纠正意见没有任何约束力，纠正违法通知书也无制裁性措施予以保障。对公安机关的不回复、不整改行为只能督促，人民法院也可以纠正意见不正确为理由对纠正违法通知书不予置理。

3、人民检察院对庭审活动的法律监督存在着事后监督的弊端。依照法律规定，人民检察院参加法庭审判活动，主要是对法院违反法定程序的庭审活动进行监督。但是根据1998年颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第43条和《人民检察院刑事诉讼规则》第331条和第360条的规定，公诉人对法庭审理中有无违反法律规定的诉讼程序的情况，只是记明笔录，而非当庭指出，予以纠正。这就终结了公诉人在审判过程中对法庭违反法定程序的行为提出纠正的权力。从此意义上说，对审判的事中监督已不复存在，也就意味着这种监督只是一种事后监督。

4、公诉环节对自侦案件的监督成为监督难点。现实中，侦捕诉三方之间的监督制约多被指为互相"拆台"，原因在于一级检察机关作为国家机关是一个整体，对内是一个完整的系统，自侦、自捕、自诉一条龙生产，流水线作业，在批捕、公诉环节若对自侦案件进行诉讼监督，在体制上是不可能的。按照高检院《内部制约若干规定》的意见，公诉部门要依法履行对自侦案件的侦查监督和内部制约的职责，对侦查阶段经过检察委员会讨论的职务犯罪案件，公诉部门对案件事实、证据或者处理决定提出不同意见的，应当建议检察委员会再次讨论。但这种监督方式从实践中看难有效果。

5、由于各办案部门处于刑事诉讼的不同阶段，办案和认定的法律标准各有不同，也在很大程度上影响了法律监督的良好实施。如侦查监督部门对公安机关提请批准逮捕的案件，经审查后作出不批准逮捕的决定或者公安机关对涉嫌犯罪的嫌疑人作出其他处理后，案件进入公诉环节后，公诉部门认为不捕或者作其他处理的犯罪嫌疑人构成犯罪，应予追诉，但犯罪嫌疑人释放后即无法归案，也在一定程度上影响了案件的质量和法律监督的效果。

二、加强法律监督的思考在公诉环节行使法律监督职能是检察权对侦查权、审判权进行监督节制的重要手段之一。我们认为，针对当前存在的问题，在公诉环节强化完善法律监督权时，应构建一套比较科学、完整、统一的监督规范体系，强化完善法律监督措施，使公诉环节的法律监督职能能够健康有序地运作。

一要强化监督意识，强化公诉人员对案件的全面审查，认真把握案件细节，通过规范细致的公诉活动，发现法律监督的切入点。公诉人员在审查案卷过程中，要秉承认真细致的态度，对案件进行全面审查，仔细核对每一项证据，核查每一处信息，确保不遗漏罪犯和犯罪事实。

二要转换办案思路，从程序监督角度，根据程序规则一般都比较明确，具有可操作性的特点，公诉环节的法律监督可以着眼于诉讼程序的合法性，对侦查活动和审判活动的合法性监督；另外从构成侦查和审判结果的细节上加强控制，并对其中的违法程序进行控制也是可尝试之路。比如通过对全案所有言词证据的讯问、询问人、讯问、询问起止时间、地点、看守所在押人员出入的原始记录的比对，可以发现有无单人提审、有无用"车轮战"等变相体罚手段取得证据，通过对判决书及庭审笔录的比对，可以发现合议庭对证据的采信是否存在矛盾，从而判断合议庭对事实的认定依据是否充分。通过这些程序性违法事实的发现，为公诉部门采取监督措施提供基础。

三要从立法层面完善、规范量刑建议制度，建立量刑建议采纳与说明制度，法庭无论是否采纳，均应在判决书中阐明公诉人所提出的具体量刑建议，并阐述采纳或不采纳的理由。如果量刑建议不应被采纳，可以知道量刑建议错误所在，有利于总结经验，提高量刑建议水平。如果量刑建议应当采纳而不被采纳，检察机关可依此作为抗诉理由，这样可有效地启动二审程序，通过二审予以纠正。

四要将"另案处理"纳入公诉环节法律监督视野，避免另案处理变成另案不处理。具体而言可以从摸清"另案处理"案件底数入手，对是否有同案犯以及同案犯处置情况进行重点审查。对被"另案处理"以及经过审查发现有同案犯的，要求公安机关说明情况，并提供"另案处理"犯罪嫌疑人的立案、侦查、追逃、管辖等详细资料，保证不遗漏一案一人。并建立登记卡，建立监督档案，全面掌握另案处理情况，即是督促侦查机关依法处理。

五要强调消除监督工作的盲区，保证诉讼监督工作覆盖刑事诉讼活动的各个方面。对侦查机关违法立案，违法变更、决定和撤销强制措施，法院适用简易程序独任审理的案件，刑事自诉案件、二审书面审理后改变一审判决的案件、法院自行决定再审的案件等监督的薄弱环节纳入监督范围。对于侦查机关以行政处罚代替刑事追究、遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人等违法情形，特别是经济犯罪违法撤案的，应当及时建议侦查机关移送审查起诉或者直接予以追诉。加强对法院定罪但判处免予刑事处罚、缓刑或单处罚金案件的审查；主动与法院沟通，跟踪、了解案件进展情况；注意听取被害人及其法定代理人对审判活动违法的反映及对案件提出抗诉的意见；重视简易程序的出庭工作，对立案监督案件、未成年人犯罪案件、职务犯罪案件等，一般派员出席法庭，必要时也可以派员旁听案件的审理。