新型工农城乡关系导向下城郊镇城乡融合发展路径探析——以宜宾市高新区菜坝镇为例

新型工农城乡关系导向下城郊镇城乡融合发展路径探析——以宜宾市高新区菜坝镇为例

叶春艳

（宜宾市高新投资集团有限公司，四川宜宾 644000）

摘要：我国已进入高质量发展阶段，坚持把工业和农业、城市和乡村作为整体统筹谋划，加快城乡融合发展，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，是推进城乡发展一体化的重要方法。宜宾高新区为省级高新区，是宜宾产业发展的重要引擎， 随着园区建设的加快，破解高新区城乡发展难题，实现城乡融合将成为高新区高质量发展提升的重点方向。本文将以宜宾高新区菜坝镇为例，立足于新型工农城乡关系的构建，重点分析新型城镇化与乡村振兴融合的内在机理及现实问题，提出和探索适应新时代需求的城乡融合模式和路径，以期为城郊镇城乡融合发展的规划策略研究和政策制定提供参考。

关键词：高质量发展；新型城镇化；乡村振兴；城乡融合

当前，我国已进入高质量发展阶段，处于城镇化深入发展的关键时期。新形势下加快构建新型城乡关系，顺应我国城镇化工业化发展大势，事关全面推进乡村振兴和农业强国建设的大局，意义重大而深远。目前，宜宾市已迈入II型大城市行列，中心城区常住人口超过一百万人，城镇化发展增速均位居四川省前列，发展态势良好。宜宾高新区作为省级高新区，是宜宾产业发展的重要引擎，产业发展基础优厚，产、园、城、镇、村、山、江、田、河等多要素在此汇聚，通过构建一个实现四化同步、城乡融合的新型城镇化样板，加强城乡各要素之间的流动，是破解高新区城乡发展不平衡的现实需要，也是增强高新区发展驱动力的内在要求。

1. 新型工农城乡关系与城乡融合发展

国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。城乡融合可以说是重塑新型工农城乡关系的系统性工程。通过畅通城乡经济循环构建新型城乡关系，实现工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣，有助于破除城乡发展不平衡不充分问题。

2. 菜坝镇在城乡融合进程中存在的问题
   1. 菜坝镇现状概况

宜宾高新区是省级高新区，地处宜宾城区西门户，幅员面积约157平方公里，聚焦数字经济新蓝海和绿色新能源“一蓝一绿”新战略，重点发展晶硅光伏、智能制造、新材料、食品饮料产业，目标打造千亿园区、现代化宜居新城、“四化同步、城乡融合”发展试验区和创建国家高新区。菜坝镇位于高新区西部，地处岷江南岸，东与西郊街道接壤，南连柏溪镇，西邻喜捷镇，面积46.6平方公里，人口3.7万人，含5个社区、8个行政村，菜坝镇是高新区最为临近宜宾中心城区的组团，是高新区接入城市的启动区，是典型的城郊型城镇。

图1 菜坝镇在宜宾高新区的位置

2.2菜坝镇城乡融合进程中存在的问题

2.2.1 城乡风貌水平差距较大

菜坝镇作为城郊镇，新区组团正在规划之中，现状则以小城镇、大农村为主，城镇化进程发展相对滞后，目前菜坝镇仅有一所乡镇卫生院，城乡公共服务水平严重不足。随着宜宾现代物流园区一期项目建设，镇区内部也逐步呈现出“新城区、老城镇、多农村”并聚的风貌特征，城乡风貌差异显著，高质量发展受到制约。

2.2.2 城乡产业发展协同不足

近年来，柑橘、苦笋、果蔬等农业产业得到快速发展，峰洞村、石马村、水库村约两千亩“双千竹橘”现代产业园和菜坝村三千亩蔬菜示范基地建设已具规模，农业品牌化、规模化、标准化、抗风险能力等出现发展程度不高的问题。现代城乡物流园区目前已引入了保怡亚通、中国农产品冷链物流西南配送中心等项目，发展势头强劲。菜坝镇农业和规上工业均有一定发展，但二三产融合不足、专业化协作水平不足、以工补农、工农互促活力不足等问题逐步显现。

2.2.3城乡经济发展不平衡

2022年，菜坝镇全镇GDP11.12亿元，菜坝城乡居民收入比约为2.04：1，农民增收渠道单一，农民财产性收入增长乏力。菜坝镇和一曼、高捷等片区在产业基础、交通条件和群众收入上存在较大差距，城乡经济发展总体不平衡，城乡居民收入差距大。高新区重点发展晶硅光伏、智能制造、新材料、食品饮料产业，菜坝镇产业发展上未与园区发展深度融合，产业要素资源难以有效畅通流动，国资联农带农效益不明显。

2.2.4 城乡社会制度差异化

已固化的城乡失衡模式，体现在城乡分割的社会制度、社会治理、行政管理等方面，在一定程度上阻碍了城乡融合的发展。高新区处在人口、产业快速聚集发展阶段，虽然后期潜力巨大，但现状却对周边辐射带动能力有所不足。菜坝镇城镇化发展相对滞后，人口流出现象较为明显。科教文卫等公共资源大多集中在主城区，农村公服设施配套不足。

3. 新型城乡关系导向下菜坝镇城乡融合发展建议

为加强城乡资源要素的有序流动起来，积极构建新型工农城乡关系，针对菜坝镇现状概况，提出“四化五通”的城乡融合思路，科学处理“信息化和工业化深度融合，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调”关系，发挥国资优势，助力菜坝城乡高质量发展。

3.1四化协同

新型工业化，锚定宜宾“一蓝一绿”产业基调，为高新区提供生活生产服务等功能。城镇化，坚持以产聚人、营城聚产，菜坝建设成为城乡融合新型城镇化试点，将城镇化率由50%提升至60%。农业现代化，大力发展智慧农业，建设和美乡村，加强三产融合发展。信息化，推进数字产业发展，探索零碳发展新路径。

3.2五通发展

1）空间贯通

在规划管理方面，以城乡融合为基础，提出“城区、镇区、村庄”规划同步编制、全域覆盖、一盘棋的思路，对建设区和非建设区分别提出管控策略，以建立城乡一体化的空间格局，实现对城乡生态、生产、生活空间的统筹规划。镇区内村庄规划连片编制，引入城乡郊野农园概念，兼顾城乡郊野休闲及现代农业双重功能，以贯通城乡空间，弱化城乡边界，实现城乡空间、风貌上的协调过渡。

2）产业贯通

立足高新区城乡资源要素差异，协调城乡产业格局，实现城乡产业的同频共振。一是由城带乡，围绕高新区光伏、食品饮料等重点产业，加大产业园区的建设力度，增强高新区产业辐射功能，搭建高品质的生态生活生产服务平台，大力发展数字经济、低碳经济，促进产城融合和人口就近城镇化。二是以乡助城，立足高新区城乡资源要素差异，以“新城区、小城镇、大村庄、郊野农园”为载体，聚焦农业现代化，加强城乡产业分工协作，构建完善的区域城乡产业价值链条；城区和小城镇，布局联农涉农及非农产业，展示农业成果，如农科研发、农业金融、生鲜物流、电商服务等；村庄和郊野农园，进一步盘活乡村闲置资源，大力推动农文旅居产业的深度融合，布局休闲农业、创意农业、山地体验、康养度假、研学教育等，以实现乡村振兴，助推乡村产业升级。

3）要素贯通

破除城乡二元结构，激发城乡资源要素的双向奔赴。重点引导“土地、资金、人才”要素资源向菜坝乡村的聚集流动，土地方面，关注土地经营权有序流转，促进土地要素多元融合，探索集体经营性建设用地入市，国资村资公司住房、公益用地共持等方式，以盘活存量和合理利用新增集体用地；资金方面，健全政府投资与金融、社会投入联动机制，引导金融和社会资本按市场化原则更多的投向农业农村，以培育壮大村集体经济，探索国资引领、国资村资共持房屋新模式，加强 “农户、村资公司、国资公司”合作，鼓励村民出租自有住房，国资租用村资房屋土地，来为新吸纳的产业人口提供居住服务，通过采用农业规模化、集约化经营等方式，实现集体增收、国资增收、村民增收。人才方面，健全城乡人才管理机制，引导优秀专家人才到基层服务，结对帮扶，积极培养农村创业创新带头人。

4）设施贯通

推动城乡基础设施、公共服务设施均衡配置。城乡基础设施实现一体化、均衡化、网络化。大力建设联结城乡的特色资源路、旅游路、产业路，以提升城乡运输一体化水平；依托道路网路，构建“城、镇、村”三级绿色农产品物流体系，畅通农产品进城、消费品下乡；基础设施延伸至乡村，加快水、电、路、讯、分布式光伏等基础设施建设；推进生活垃圾、污水的治理，行政村生活污水有效治理占比由82.5%提升至88%。城乡基本公共服务设施普惠共享。完善城乡10分钟生活圈，文化服务、优质教育资源、社区医院实现城乡全覆盖；引入知名教育品牌，推行城乡教育联合体模式，构建合理的城乡医疗体系，以提升城乡服务水平；完善城乡基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度和社会救助体系。

5）治理畅通

在深化城乡融合发展中，仍然面临着治理资源不均、治理机制不畅、治理能力不足等发展的难点和堵点。菜坝将落实 “党建引领、村民自治”，引入微网实格体系，通过数字化、智能化管控，切实促进社会治理和谐稳定。提高区域数据统筹能力，构建连接上下、贯通左右、功能集成、业务协同的数据治理平台，厘清城市、集体、资源等基础数据资产，整合四标四实信息、社会组织信息、12345热线、重点人群信息等数据，将城乡常住人口、房屋等数据信息纳入系统，实现多部门资源的信息互通共享。

4. 新型城乡关系导向下菜坝镇城乡融合发展的规划对策
   1. 建立系统化的规划模式，实现公共政策与工程技术的融合

传统乡村规划忽略了乡村和城市之间的互动关系，更多关注的是乡村整治，注重内部环境的改善提升，就乡村而论乡村，对城镇功能传导、乡村内在驱动力培养等方面有所欠缺，结果导致了城乡互动发展的脱节，城乡平等未得到充分体现。在城乡融合背景下，将“城区、镇区、村庄”由逐个单一的规划转变为系统性的规划，统筹考虑城乡空间形态、资源配置、生产力布局的关系，以实现“城区、镇区、村庄”规划内容的互补协调。规划过程中也应避免硬性传导政府意识，积极培育市民、农民参与规划的意识和权力，政府和设计人员则通过宣传、指导、协商的身份参与到建设中来，切实发挥市民、农民在规划实施编制过程中的决策监督作用。

4.2建立动态化的规划模式，实现结果管理和过程管理的融合

菜坝镇村庄建设不仅要考虑居民自身需要，也要考虑高新区外来就业人口以及农文旅发展带来的居住人口的需求。在规划中，要根据产业发展的不同阶段，合理调整功能需求，并根据人群类型对宅基地面积、位置、经营模式等提出不同的规划引导，使其既能满足外来人口的需要，又能满足村民的自身诉求。在实施过程中，也要根据具体的实施评价，来制定下阶段目标计划，通过建立全过程的动态化管控系统，及时应对快速城镇化带来的产业、人口、资源的变动，保证规划目标的有效落实，最终实现工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣。

5. 结语

新型工农城乡关系为破解高新区城乡发展难题，破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制，实现高新区高质量发展提供了思路引导。本文立足于新型工农城乡关系的构建，结合宜宾高新区菜坝镇实际情况，整体统筹谋划工业和农业、城市和乡村，提出了 “四化五通”的城乡融合思路以及“系统化、动态化”的规划对策，在一定程度有利于促进高新区城乡融合的发展。

参考文献

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