监视居住制度的实务现状评析及完善

监视居住是刑事诉讼法规定的一种重要的强制措施，但在实践中监视居住的适用存在着诸多问题，影响了监视居住制度发挥其应有的作用。因此有必要对这些问题进行分析，并在制度上有针对性的加以完善，使监视居住制度能够得到更加有效的适用，体现其应有的价值。
一、监视居住制度简述
监视居住是指人民法院、人民检察院和公安机关对未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人依法责令其在一定期限内未经批准不得擅自离开住处或指定居所，并对其活动加以监视或控制的一种强制方法。①根据刑事诉讼法的有关规定，监视居住的最长期限是6个月。在监视居住期间不得间断对案件的侦查、起诉和审理。对于发现不应当追究刑事责任或者监视居住期限届满的，应当及时通知被监视居住人和有关单位。犯罪嫌疑人、被告人或者其委托的律师及其他辩护人对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取监视居住措施超过法定期限的，有权要求解除监视居住。解除监视居住或者变更强制措施的，应当作出撤销或者变更的决定，送执行机关执行。
刑事诉讼法规定了五种刑事强制措施：拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕。这五种刑事强制措施适用于犯罪轻重不一、社会危险性程度大小不同的犯罪嫌疑人、被告人。作为我国刑事强制措施体系中的一种，监视居住处于一个过渡性的地位。拘传、取保候审和监视居住对人身自由的限制程度是逐一加重的，而拘留和逮捕则是完全剥夺了犯罪嫌疑人、被告人的人身自由。因此可以说，监视居住在我国刑事强制措施体系中起着一个承上启下、衔接前后的重要作用。
二、监视居住制度在司法实践中存在的问题
1996年刑事诉讼法对监视居住制度进行了修正和完善。相比较而言，新刑事诉讼法增加了适用监视居住的具体条件，明确了犯罪嫌疑人、被告人在被监视居住期间应遵守的规定，加上最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台的相关规定，可以说监视居住制度的可操作性已大大增强，但监视居住制度在司法实践中仍然存在不少问题。从顺义区检察院近四年受理的渎职侵权案件线索看，因监视居住不当而涉嫌渎职侵权的案件线索占到了22.7％，最高年份占到了40％。
（一）执行地点不一
刑事诉讼法仅规定被监视居住人未经执行机关批准不得离开住处，无固定住处的，未经批准不得离开指定的居所，却对具体的执行地点没有进一步的说明。正是因为监视居住执行地点在立法上的不确定，导致了司法实践中执行机关没有统一的参照标准，存在不知如何操作、违法操作等问题。其中，存在的主要问题是监视居住措施变相拘禁化。其原因在于，《刑事诉讼法》第57条规定，监视居住执行地点一般应为犯罪嫌疑人、被告人的“固定住处”，没有“固定住处”则为“指定的居所”。但实践中，由于在犯罪嫌疑人、被告人住处执行监视居住，执行机关需要耗费大量的人力、物力和财力，致使这种“常态”的执行方式逐渐“非常态化”，也即将犯罪嫌疑人、被告人关押于治安拘留所、收管站、留置室、宾馆、招待所或者其他场所，并指派民警、保安人员24小时严加看管。在这种“变异”模式下，犯罪嫌疑人、被告人名为监视居住，实为羁押。显然，这严重违背了法律的基本精神和监视居住制度的根本目的，也侵犯了被监视居住人的合法权益，在某种程度上，重蹈了收容审查措施的“覆辙”。
（二）监视居住的执行人员不规范
根据《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《公安机关办案规定》）第101条的规定，公安机关决定监视居住的，由犯罪嫌疑人住处或者指定的居所所在地的派出所执行。只有公安派出所才有权依法执行监视居住，而实践中由于基层派出所工作繁多，警力严重不足等原因，存在着由办案的刑警，甚至是治安联防队员执行监视居住的现象。
（三）监督与救济机制缺失
刑事诉讼法虽然原则性地规定了检察机关为国家的法律监督机关，但关于监视居住制度方面却没有进一步规定有效的监督制约机制，也没有相关的司法救济制度。被监视居住人即使受到了执行机关的违法对待，也很难找到具体的法律依据来维护合法权益。监督和救济机制的欠缺使犯罪嫌疑人、被告人的合法权利受到侵害的可能性、危险性增大。根据《刑事诉讼法》第57条、《公安机关办案规定》第98条的规定，监视居住只能在犯罪嫌疑人、被告人住处或者指定的居所（无固定住处的）执行，不得建立专门的监视居住场所对犯罪嫌疑人、被告人变相羁押，不得在看守所、行政拘留所、留置室或公安机关的其他工作场所执行监视居住。但根据某调查显示，在某区公安分局监视居住的603人中，治安拘留所执行的为588人，占97.5%；居住地执行的为15人，占2.5%。②由此可见，公安机关的监视居住地点绝大多数为拘留所和局（所）留置室。像这种在执行监视居住过程中损害犯罪嫌疑人、被告人合法权利的行为不再少数。现代刑事诉讼在依法打击犯罪的同时，也非常重视保护公民的合法权利，尤其当公民的权利受到国家权力的限制、剥夺时，应当有一定的监督制约机制和司法救济机制来对此进行制约，这也是符合社会主义法治理念的。

三、监视居住制度的完善
针对以上问题，对监视居住制度应有针对性的加以完善，具体建议如下：
（一）明确规定监视居住的执行地点
前文提到，由于立法规定的不明确，导致司法实践中监视居住的执行地点五花八门，适用情况十分复杂，理论界对“住处”和“指定的居所”也存在各种不同的理解，但这些学者的解释都或多或少存在一些缺陷和不足。根据刑事诉讼法的规定，监视居住的执行地点是被监视居住人的固定住处或指定的居所，那么究竟该怎样界定所谓的“固定住处”和“指定的居所”呢?笔者认为应注意以下几点:
1.监视居住的执行地点即犯罪嫌疑人、被告人在被采取监视居住强制措施时的活动范围，这一范围的合理掌握是监视居住这种强制措施能够发挥其应有功效的一个重要条件。首先被监视居住人的活动范围不宜过大，否则会给执行机关带来一定的执行难度，往往达不到监视居住应有的效果;被监视居住人的活动范围也不应过小，太有限的活动范围容易使监视居住措施被操作成变相羁押，侵犯犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，导致对监视居住适用目的的破坏。③
2.对“固定住处”和“指定的居所”的理解和解释，应以现行《刑事诉讼法》和有关的司法解释、规定作为依据，既要保证不能非法损害犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，又要有利于公安司法机关办理案件。根据《公安机关办案规定》第98条的规定，犯罪嫌疑人、被告人的住处应在办案机关所在的市、县范围内。“住处”应是合法的，犯罪嫌疑人、被告人居住之处如果不具有合法性，就不能界定为“住处”;如果具有合法性，如拥有房屋的所有权、拥有公房的使用权、依法租赁的住房等，都属于住处。公安司法机关为犯罪嫌疑人、被告人指定的“居所”，应是在办案机关所在市、县内的生活居所，不能把看守所、行政拘留所、留置室或者公安机关其他工作场所指定为犯罪嫌疑人、被告人生活的居所，以免形成变相羁押。
（二）规范监视居住的执行人员
根据《公安机关办案规定》第101条的规定，公安机关决定监视居住的，由犯罪嫌疑人住处或者指定的居所所在地的派出所执行。各级公安机关应当依法安排人员执行监视居住，并且进行相关培训，切实落实有关监视居住的法律规定，保障监视居住的规范执行。
具体来说，只有公安派出所才有权依法执行监视居住，不能由办理案件的刑警执行监视居住，因为这样会使该制度形同虚设；更不能由联防队员执行监视居住，因为其一般缺乏法律知识和执法能力，存在很大的安全隐患。现实中确实存在基层派出所警力严重不足等实际困难，但是出于保障办案安全、严格依法办案的要求，还是应当由基层派出所依法执行监视居住。
（三）建立监视居住的监督与救济机制
实践中，可以考虑建立监视居住的监督与救济机制，以求使监视居住制度更加完善。
1.加强监视居住的执行监督
其一，为了防止执行机关滥用权力，违法操作，为了更好地保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，立法上应对监视居住措施明确规定切实有效的法律监督机制。其二，检察机关是我国的法律监督机关，承担着保障法律统一正确实施、维护公平正义的重任，因此不断加强和改进监督一直是检察机关的工作重点。强制措施涉及到犯罪嫌疑人、被告人的人身、财产等重大权利，更加需要检察机关加强和完善在这一领域的监督。因此，实践中检察机关应加强对监视居住的执行监督，可以运用执法检查、调查、评议、个案监督、座谈会等有效形式，保证法律关于监视居住的规定在本辖区内得以合法的遵守和执行。
2.建立监视居住的司法救济机制
刑事强制措施既关系到刑事诉讼能否顺利地进行，也与人权保障休戚相关。在刑事司法实践中，没有哪一种弊端会比强制措施滥用损害国家法治形象更为严重。④因此立法在规定监视居住监督审查机制的同时，还应该建立相应的司法救济机制，以保证国家权力不被滥用，使监视居住制度更有效的发挥其应有的功效。这里有两种模式：其一，一种比较复杂的制度设计是：参照国外立法例，由法院对监视居住进行合法性和必要性审查。即不论是公安机关还是检察机关决定的监视居住，都要经过法院的事先授权，而且必须应根据犯罪嫌疑人或其近亲属、辩护律师的申请接受法院的两次事后审查⑤：（1）犯罪嫌疑人、被告人不服法院批准监视居住的裁定时，可以向上级法院提出上诉；（2）犯罪嫌疑人、被告人等认为监视居住超过法定期限的，可以申请法院撤销、变更或解除。但这种模式与我国刑事诉讼法的相关规定整体思路差异较大，不易实现。其二，另一种比较简单的制度设计是：（1）犯罪嫌疑人、被告人及其所委托的律师、近亲属认为监视场所或监视方式不当或违法时，可以向监视居住决定机关的上级机关进行申诉，由上级机关进行纠正。（2）检察机关作为法律监督机关，有权对强制措施的适用进行监督，犯罪嫌疑人、被告人等可以向检察机关提出申诉，由检察机关依法提出纠正意见。实际上，《人民检察院刑事诉讼规则》第390条等已经规定了检察机关对适用强制措施的监督。这种思路与我国刑事诉讼宏观立法逻辑现状相符合，比较简单可行。

【注释】
①参见陈卫东主编:《刑事诉讼法资料汇编》,法律出版社2005年版,第156页.
②参见陈建新:《对监视居住措施实施现状的调查与思考》,载《人大研究》2003年第1期.
③参见张建良:《刑事强制措施要论》,中国人民公安大学出版社2005年版,第202页.
④参见郭琼：《试论检查机关自侦案件中监视居住的执行》,载《当代法学》2003年第2期.
⑤参见孙长永:《比较视野中的刑事强制措施》,载《法学研究》2005年第1期.
（作者单位：北京市顺义区人民检察院）