个案监督是实现人大监督权的重要渠道

司法不公是一个非常严重而现实存在的问题，存在司法不公与司法机关、司法人员失之必要的监督有着巨大的关系。近年来，全国各地、各级人民代表大会及其常设机构人民代表大会常务委员会（以下简称“人大”），通过实施个案监督，取得良好的监督效果。但与此同时，由于各地具体实施个案监督的方式与途径各有不同，效果也有很大差异，同时也出现一些以个案监督之名，行干预司法之实的现象，因此、社会上一些人针对人大施行个案监督有颇多非议，特别是来自司法机关的非议之声更多，一些人认为人大实施的个案监督没有法律根据，甚至认为人大实施个案监督是破坏司法独立，干扰司法机关办案。笔者认为，人大实施个案监督是实现人大监督权的重要渠道，是各级人大保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行的最有效方式之一。
一、人大个案监督之含义
所谓人大个案监督，是指各级人大及其常委会，针对审判机关、检察机关和行政执法机关及其工作人员在履行职务，具体处理某一个案时，采取的具体监督措施，审查执法行为，防止错案发生、纠正违法行为、责令纠正错案、罢免违法人员职务，或建议惩处违法违纪人员的一项系列活动。
人大个案监督的启动。主要针对社会影响重大、群众反响强烈的事件，已出现违法办案行为、可能出现的错案或已出现的错案而启动，这里包括事前监督、事中监督和事后监督，其中事前、事中监督主要目的在于防范，事后监督主要目的在于纠错，人大个案监督作为人大对司法机关、行政执法机监督权实现的重要方式，应当建立一个经常性的启动机制，确立以防范为主、纠错为辅的工作方针。
二、个案监督的法律依据
宪法第57条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，第96条规定，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”，人民代表大会作为国家权力机关，人民法院、人民检察院及人民政府均由其产生，对其负责，受其监督，因此，对人民法院、人民检察院及人民政府拥有监督权是人大作为权力机关的性质所决定的。根据《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》的规定，县级以上人大及其常委会对同级司法机关、人民政府拥有评议并表决年度工作报告权、人事任免权、宪法和法律实施监督权、质询权和对特定问题组织调查并作出决议权等，因此人大监督权是宪法和法律斌予的法定权力。但有人认为：宪法和相关法律是规定了人大的监督权，但没有具体规定个案监督权，如个案监督实施中通常使用的听取汇报，调卷审查，组织人员进行专项调查等权力。对此观点，笔者不能苟同，现有的法律条文中确实没有明文具体规定个案监督权，但个案监督是实现监督权的一个方式，其权能随附于监督权，在现实生活中、在实现人大监督权过程中，没有个案监督这个重要方式，人大就很难获知司法机关、行政执法机关的实际工作情况，不了解实情，也就难以真正有效的实现监督权，因此、只要个案监督中所采取的方式本身不违背法律、不妨碍司法活动，不介入具体办案，它都是可使用的，此外、十届人大已经将《监督法》列入立法规划，相信不久的将来必然会有具体的人大监督法律和监督实施细则出台。
三、对人大个案监督的批评和反驳
反对者对人大个案监督的批评主要有以下几点：
第一、认为个案监督具有很大的随意性，在范围上不具普遍性，不能为公民提供普遍的救济；认为人大不是专门的司法机关，没有相应的人力、物力解决具体案件，所以它不能成为一个普遍的救济制度，而其不能成为一个普遍救济制度，则使同样的案件不能得同样的救济，违背法律面前人人平等的司法原则。笔者认为此观点有失偏颇，持此观点者的错误之处是把人大个案监督理解为是一种救济制度，事实上人大个案监督在本质上是为实现人大监督权而进行，其目的是通过个案监督实现人大监督权，监督司法机关、行政执法机关依法履行职责，保证宪法、法律、行政法规的实施，个案监督并不是也不应该是为救济个案当事人而启动，至于在个案监督启动后，客观上由于监督权的实现，错案没有发生或得到纠正，使个案中的当事人合法权益得到了维护，此时当事人权益得到维护这个结果，只是个案监督的副产品而已，它并不是个案监督追求的最终目标。
第二、认为个案监督与司法独立相冲突。司法独立，特别是审判独立是一项基本法律原则，因此有人提出：人大进行个案监督，则不可避免的使人大陷入具体的司法活动之中，从而破坏国家分工制度，使司法活动不能独立进行，特别是在审判活动中，人大进行个案监督时，不参与庭审而干预案件裁判，使法官对案件的决定权减弱甚至消失。笔者认为，上述观点仍然是错误理解人大个案监督的性质，把某些地方发生的个别非正常的“监督”行为归责于人大个案监督，这是对人大个案监督不正确的理解而衍生出的不公平的评判。笔者非常赞同司法必须独立的主张，可以说，没有司法独立就没有司法公正，特别是司法审判活动，一切进入法院的诉讼案件，都必须在法院法官独立审理之下作出裁判，任何机关和个人不得干预审判活动，但审判独立、司法独立并不排斥人大个案监督，如前如述，个案监督只不过是对某一个案展开的具体监督活动，而监督活动并不要求人大直接介入案件才能进行，事实上人大进行个案监督时，只需要通过一定的方式，如旁听庭审，听取汇报，以至调卷审阅，组织专门调查委员会对特定事项进行调查等，了解其选定的个案办理情况，发现和记录案件办理过程中出现的违法、违纪行为，并针对这些行为向有关司法机关提出质询意见，从而保障人大司法监督权的实现，同时也通过个案监督发现法官或其他司法人员违法违纪情况，在对法院、检察院工作报告进行审议时，在选举或任免法官院院长、检察院检察长及法官、检察官等人员职务时，作为评议和决议的根据。

第三、认为人大个案监督破坏司法程序公正。主要观点是认为法院、检察院等司法机关站在法律的立场上，只遵守已定的法律程序，人大通常是站在实体公正的立场上，只注重案件的实体处理结果是否正确，而不考虑程序是否公正。因此一旦人大为了追求实体正义的目标而干预案件的实体处理时，程序的公正就被放弃了。持此种观点的人主要论据之一，是由于人大个案监督导致生效案件启动再审程序，这就会使已决案件长期处于飘摇不定的状态之中，对个案正义的过分追求，造成整体制度上的无效率。笔者认为，主张人大个案监督破坏司法程序公正的观点是最为迷惑人和最偏执的观点，根本就是偷换概念，打着法律公正的旗帜破坏法律公正。首先、人大个案监督即追求实体公正，亦追求程序公正，追求实体公正并不当然意味要放弃程序公正，稍有法律常识的人都知道，程序的设定，就是为了保证实体公正的实现，程序公正与实体公正并不是对立的关系。其次、程序公正与个案监督中的实体公正不是同一个层次上的问题，不能等同比较，在极少数情况下，程序的遵守可能使某个具体的实体正义不能得到司法上的救济，如在民事诉讼中当事人因无法举证或超过法定举证期限而导致实体权益不能获得司法保护。但是此时的实体与程序显然不是一个层次上的关系，此时的实体仅是亿万个实体中的一个，而此时的程序是国家的基本司法制度，遵守了程序规定是保护了更多、更广的实体正义。因此，人大个案监督只要对实体和程序不偏废其一、都是无可厚非的。再次、由于人大个案监督，发现已生效的裁判确有错误，建议至法院而启动再审程序，这确实使法院已决案件处于可纠正的状态之中，但我们必须清楚，人大本身是不能直接启动再审程序的，人大通过个案监督，如发现案件确有错误，只能向法院提出建议，最终是否启动再审，决定权仍在法院；与此同时，程序法本身设定了再审制度，这说明我国的法律是承认和确立有错必纠的司法原则，只要是冤假错案，只要被发现，就应当纠正。我们不能设想一个人蒙冤入狱，因为关的时间长了，因为判决已经生效了，就不再去纠正了，如果说这就是所谓的程序公正，那么这个程序本身是不公正的。最后、对个案正义的追求本身没什么不对，整体的公正就是具体个案公正的集合，没能具体个案的公正，又何来整体的公正？
第四、认为人大个案监督损害司法机关权威。此种观点认为：人大个案监督即使防止或纠正了冤假错案，那么通过人大个案监督，权益获得救济的当事人，及知情的其他公民必然会产生是“人大纠正了错案”的看法，因而对司法的怀疑和轻视则加重了，这样就直接损害了司法机关作为司法专门机关的权威。笔者认为，持此种观点的人是忘记了司法机关的根本工作宗旨，同时也没有搞清楚司法权威产生的渊源。首先、司法机关的工作宗旨是以事实为依据，以法律为准绳，正确实施国家法律，打击违法犯罪，保护合法权益。因此，只要法律得到正确实施，违法犯罪受到打击，合法权益得到保护，司法机关就有权威可言，反之，有错不纠的司法机关，其所谓权威存在的意义何在？其所谓的“权威”应不是老百姓心目中的权威，它只能被称作权霸。其次，司法机关的权威应来源于其长期的，公正、公平的实施法律，包括坚持有错必纠的司法原则，不管发现错案是源于自查还是源于人大个案监督，或者源于其他方面的监督，敢于纠正错案，才能真正树立权威。事实上有错不纠，并不能因此蒙蔽群众，所谓群众的眼睛是雪亮的，长期的、大量的积错，真正会严重的、彻底的损坏司法机关的权威。
四、人大个案监督的启动程序、方式与实现
（一）人大个案监督的启动程序
人大个案监督是一项非常严肃的权力机监督活动，是人大实现监督权的一项重要举措，因此人大个案监督的启动不应当是随意性的，它应当建立一个规范性的程序，首先不能违反法律的规定，同时必须接受道德和纪律的制约。人大个案监督的启动不能由人大某个代表或某个领导任意提起，它应当是一个集体的决议结果，或者是一个经常性的制度的执行。只有这样，才能防止个案监督变相为个人监督，防止人大监督权被滥用。
（二）人大个案监督的方式
如前所述，人大个案监督是人大组织的一项监督活动，它必须通过某种具体的方式来进行和实现，实践中常见的监督方式主要有：听取办案人员对案件情况与办理情况的汇报、调阅案件材料、旁听审理过程、组织部门调查委员会对特定事项进行专项调查并作出决议，向司法机关发出质询等。在具体的个案监督方式上，福建省龙岩市上杭县人大创新的“人与事”有机结合监督方式，不失为一个有效可行的好方式，值得借鉴。上杭县人大在2003年开始，在组织对“两院”审判员、检察员进行述职评议活动中，结合评查“两院”个别审判员、检察员办案中存在的质量问题的案件。具体做法是：成立案件评查组，分别从县法院被上级法院发回重审或重大改判的民事案件和群众反映强烈的县检察院起诉或抗诉案件中，各选择几个案件进行重点评查，评查中首先对案件情况进行了解评议，之后要求案件承办人和其他相关的审判员、检察员在人大常委会会议上当面述职，解释案件被发回重审、被改判或其他问题的原因，在此基础上有针对性的对述职人员的述职情况进行评议，一改以往只听汇报甚至只看汇报材料，评议形式化、走过场，被评议人员几乎全部轻松过关的做法，实现了对事的监督和对人的监督有机结合，这一做法在该县政法机关中引起极大反响，非常有力的促进了“两院”审判员、检察员对经办案件质量的重视。

但不论采取那种个案监督方式进行监督，都必须注意，不能直接介入案件本身的侦、审活动，更不能利用权力机关的监督权和影响力干涉办案人员独立办案。
（三）个案监督的实现
要使个案监督不流于形式，真正达到监督效果，重要前提之一是人大应当成为司法活动的内行，俗话说：内行看门道、外行看热闹，不是内行，就很难真正实现有效监督。为了达到内行监督这个目的，有三个基本途径值得我们考虑。一是尽量吸收多的法律专业人士进入人大，包括人大代表和人大常委会相关委员会工作人员，人从而增加人大自身的法律专业能力，使人大成为法律人才充裕的机构；二是与司法界人士保持经常性、紧密性的联系，如建立联席会议制度，定期走访、座谈制度等，以期获得更多相关司法活动信息和专业支持；三是聘请专家顾问作参谋，如聘请优秀律师作助理等，司法实践中，由于律师所处的特殊地位，使其有更多的机会了解社会司法活动动态，掌握更多的司法活动信息，以及更容易发现群众反映强烈、社会热点关注和司法活动中容易出现司法腐败问题，为人大及时启动个案监督和实现有效监督提供有力的帮助。
总之，人大个案监督的目的是为了督促司法机关公正司法，实现宪法和法律赋于人大的保证宪法、法律、行政法规实施的职权，人大个案监督是实现人大监督权的一个重要渠道，不容质疑。
（作者单位：福建岩风律师事务所）