完善行政监督机制的若干思考

一、行政监督机制存在的必要性
行政监督机制是指“由行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成的有机统一体，以及各要素之间的相互依存、相互制约和相互作用的关系。”[1]强调的是行政监督过程中各部门工作运行的有效性。
行政权力的行使对人们权益影响重大，尤其是我国从传统的计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，政府的职能和作用不仅没有削弱，而且还得到了加强。而行政机关职权范围的扩大并没有在某些方面给人们带来福利，如住房问题，很多工薪阶层都买不起房子。另外，行政权力的扩大增加了权力滥用的可能性，致使一些权力行为偏离了公共利益的方向。例如城市拆迁工作中，行政机关强制拆迁的现象在公众中引起强烈反响，一些地方还因此导致了群体性纠纷的发生。另外，在新闻媒体报道的腐败案中，我们还会看到一些行政人员为了眼前利益铤而走险。可以说，虽然经过几十年的发展，我国已建立了具有中国特色的行政监督体系，但是这个监督体系仍有不完善的地方，在诸多方面存在薄弱环节导致行政监督乏力。加强和完善行政监督机制，对促进政府的廉政建设、提高政府行政效率、保障人民的民主权益方面有重大意义
（一）预防腐败的有效机制
我国处于社会主义市场经济的建立和完善的过程中，一方面政府干预经济活动还未完全退出历史舞台，一些重要的经济资源还需要政府来调节；另一方面适合社会主义市场经济发展新的法律法规尚不完善，旧得法律法规又不合时宜，出现了法律的漏洞。近几年媒体曝光的腐败案件涉及金额巨大令人咂舌，不仅严重损害了政府在人们心中的形象，而且严重破坏了社会主义市场经济管理秩序，腐败分子取得个人利益以国有资产的大量流失为代价。有关领导人将反腐败斗争成功与否视为党和国家的生存发展与否，可见治理腐败的必要性和完善监督机制的紧迫性。
（二）制定正确行政决策的依据
有人对行政监督有不正确的认识，认为监督就是对他们工作的阻拦，但恰恰相反，监督是人们支持行政工作的体现。行政权力的行使最终落在国家公务人员具体的行为中，人的能力是有限的，监督机制弥补了人自身的局限性。一方面行政监督调动人们参与管理国家事务的积极性，监督不仅仅是发现违法行为，更重要的是集思广益优化决策，改善行政管理决策活动；另一方面通过监督机制可以给公务人员警示作用，使他们不被利己、贪图享受的思想所侵蚀，在腐败的可能性与现实性中间设置了一道屏障。
（三）人们民主权益的保障
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是国家最高权力机关，其权力源于人民的赋予，并在此基础上产生各种国家职能部门，进行职权划分。人民与政府之间是委托代理关系，人们对政府部门的监督是防止他们反仆为主。在某些地区进行的群众参与政治渠道改革、政务公开等措施，加大了对政府的监督力度，促使行政机关依照人民的意愿进行公共事务的管理，维护了人民群众的切身利益，保障民主政治的发展。
二、我国行政监督机制现状分析
（一）我国行政监督机制取得的成效
我国建立了具有中国特色的行政监督体制，从形式上看既有国家行政机关外部监督，包括党政监督、国家权力机关监督、国家司法机关监督、人民群众监督、社会群体监督和社会舆论监督六个方面。外部监督有利于弥补内部监督的不足，是保证行政活动合法性、合理性及有效性的有力的外部制约因素；又有国家行政机关的内部监督，即一般监督和专门监督，其中专门监督包括行政监察和审计监察。行政内部监督即是行政组织的自我调节机制，又是外部监督顺利实现的条件。这些监督主体在督促国家行政机关及其工作人员勤政廉政、提高行政效能，促进国家政治稳定和经济发展发挥了重要作用。比如在查处腐败案件发面，近年来我国反腐败力度加大，加上各部门、地区之间的协调机制进一步完善，使各执法执纪机关集体合力破获了一些大案要案，比如厦门特大走私案件、成克杰严重违纪违法案。
为了加强行政监督体制建设，在行政体制制度改革方面，各级政府机关按照党中央的要求，重点做了一下几方面工作：一是在转变政府职能的同时建立廉洁高效、运作协调、行为规范的行政管理体系，要求各级政府及其工作人员要依法办案，严格执法，对失职和滥用权力的予以追究；二是完善公务员选拔机制，提高公务员执政素质；三是推行政府政府采购、领导干部任职期间经济审查制度，促进领导干部勤政廉政；四是政府应减少审批项目，通过市场能够自行调节的资源，由市场机制来调节，减少人为的干预。
（二）我国行政监督机制存在的问题
1.行政监督体制整体功能不强
我国已经形成了较为多元化的行政监督体制，监督主体多，监督方式和渠道全面是其优点。但是在实践过程中，各监督主体只有协调互助，才能发挥多元监督体系的优越性。监督实践成果显示，行政机关在查处大案要案方面比较注重各部门、各地区的办案的协调性，在大多数一般案件中，各种监督主体之间存在监督权限、范围、程序、方式等具体操作程序规定不具体的问题。在监督工作中各自为营、缺乏沟通，导致有的问题多方插手，有些工作环节重复办理，甚至有的问题无人过问，尚未形成协调运作、严谨有序、运行高效的有机整体。

2.行政监督缺乏预防机制
行政监督主体的监督方式一般分为事前监督、事中监督和事中监督。从行政监督主体进行监督行为的整个过程中，我国比较重视事后监督，侧重事后处罚，只有对社会、国家、人民利益造成损失后，才能引起对相关问题解决的重视。在查处的一些违纪违法典型案例中，已经反映了这一监督漏洞。特别是对一些腐败案件，问题暴露后工作人员处于被动的地位，不能主动把握情势，缺乏事前的预防和事中控制机制，不能早点发现问题，不能把问题消除在萌芽阶段。行政权力的滥用和腐败问题发生于行政行为的整个过程，最有效的监督就是在问题发生前的预防和控制。
3.行政监督主体监督力度不够
行政监督主体监督力度不够是由监督主体地位不高造成的。在行政监督体制外部，国家权力机关的监督是最高权威的监督，我国权力机关是全国人民代表大会，人大的法律地位高实际地位低，理论上应有的权力与现实存在差距，监督依然是人大的薄弱环节。国家司法机关是按照行政区域设置的，司法机关的财政经费和人员配置问题受制于当地行政机关，这样使监督人员产生为难情绪，没有一个良好的制约机制。此外群众监督是行政监督体制的重要组成部分，但群众监督的威力没有充分发挥作用，其主要原因是缺乏群众监督的保障机制，在监督过程中存在打击报复的现象，再加上领导干部与群众之间没有一个良好的沟通平台，群众对如何监督行政行为认识比较空泛。
4.行政监督法规不完善
行政监督不仅是对行政行为合法性的监督，其本身也应依法进行。完善监督法律法规既是对行政监督权力的规范，也是对这种权力行使的保障。我国比较注重法制建设，在行政监督立法方面相继出台了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《领导干部廉洁从政若干准则实施办法》等，但从总体上看比较缺乏专门监督方面的法律法规，例如权力机关监督、群众和社会舆论监督等，现行法律只对监督的内容、范围和形式作了原则性的规定，对行使监督的程序和违法行为的法律责任没有明确规定。立法滞后给行政监督带来了消极影响，不仅容易造成实践中操作不便引起监督上的混乱，而且还会使得相关惩处缺乏法律依据影响监督工作的公正性。所以必须健全行政监督法规，增强行政监督的可操作性，把行政监督落实到实处是当务之急。此外，行政监督人员素质不高也是行政监督效能发挥的一个瓶颈，加上有的行政监督对象对监督工作存在不正确的认识，导致一些领导干部认为监督他们的行政工作是对他们的不信任，产生抵触心理，使监督工作得不到应有的配合，这些原因都使得行政监督功能的最大化受到了影响。
三、完善我国行政监督机制的对策
（一）完善行政监督体系协调性
首先在行政监督体系中建立一个领导部门，由该部门对监督工作做统一规划，制定法律法规明确各监督部门的职权范围、监督形式、监督内容、监督程序等方面规定，增强各部门的协调性形成整体合力，充分发挥各部门职能，理顺各部门之间的工作关系。其次建立信息沟通平台，增强各部门的联系之间的沟通，避免监督工作的重复性，遇到疑难问题可以打破格局共同协商，避免出现监督工作的空才地带。
（二）健全以权力约束权力的制约机制
不受监督和制约的权力容易导致腐败，而制约权力最有效的东西也是权力。所以要健全权力制约权力机制，加强各监督部门的监督权力。首先加强人大监督的制约机制，全国人民代表大会是国家最高权力机关，代表人民行使国家权力，它对行政机关及其工作人员的监督具有最高权威性，是防止权力腐败的重要途径。其次提高司法监督机关的独立地位，使司法监督部门具有与行政机关相对平等的权力地位，摆脱同级行政机关的领导，实现经济、人事编制等方面不受本级政府的控制，这样监督工作才不会受行政机关的牵制。再者在行政机关内部监督体系中，决策机关要与执行机关相分离，避免监督形同虚设的局面。
（三）完善相关行政监督立法
加强行政监督机制的效力，最重要的是完善立法，使监督工作有章可循、落实到实处。首先应根据社会发展出现的新情况，对已经颁布的有关行政监督法律、法规进行修订和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性。对行之有效的监督法律、法规要坚持，对内容滞后、不相适宜的法律制度进行修改或废除。其次制定专门监督法规，例如《行政监督程序法法》、《惩治腐败法》等，使监督工作更具有权威性和威慑性，满足行政监督发展的需要。[2]
（四）加强行政监督队伍建设
在监督工作中行政监督人员徇私枉法，滥用权利，使监督作用大打折扣，因此要重视行政监督人员队伍建设，不断强化和提高行政监督人员的职业素养和业务素质，形成有效的自我约束机制。首先，行政监督人员的业务知识要有合理的结构，对一些业务水平比较差的人员，可以通过培训来提高工作他们的能力；其次，提高行政监督人员的工资待遇，实行“高薪养贤”使他们在经济上无后顾之忧；最后对于被监督者，要支持监督者的工作，对监督要有正确的认识。特别是领导干部要把组织的监督看作是对自己的关心，只有将自己置于监督的情况下才能对腐败行为说不；被监督者要与监督机构保持和谐的工作的关系，共同努力发现身边存在的工作问题，尽早发现问题，及时解决，完善行政监督的预防机制。

（五）增强群众监督和社会舆论机制的功能
首先要继续完善政务公开制度，广泛接受群众的监督；其次要建立政府与群众的沟通机制，一方面政府能深刻了解群众在哪方面有需求，另一方面能使群众了解代表他们行使权力的行政机关如何行使权力，揭开行政工作的神秘面纱；此外要健全群众监督的保障机制，避免打击报复现象的出现；同时要加大新闻媒介的影响力。把新闻媒介真正建设成为群众与政府沟通的重要途径
结语：日益完善的行政监督机制，保证了行政监督的力度和效果，促进了政府行政管理工作日益规范化、法制法，督促了机关公务员增强法制观念、依法行政提高行政效能。完善行政监督机制的举措符合社会主义市场经济发展的需要，符合行政执法工作更好地为国家经济建设和精神文明建设服务的要求。
【参考文献】
[1]陈奇星.行政监督论[M].上海:人民出版社.2001.43
[2]姜明安.行政执法研究[M].北京:大学出版社.2000.127
[3]王军.中国行政管理概论[Ｍ].北京:高等教育出版社2003
[4]浦兴祖,竺乾威.当代中国行政[Ｍ].上海：复旦大学出版社1993．
[5]郑曙村,孙赞兰.完善我国行政监督的现实思考[J].齐鲁学刊1998（61）．
（作者单位：广西师范大学法学院09级宪政专业硕士研究生）