构建我国城乡居民低保一体化法律制度——以国外社会救助制度为视角

【摘要】构建我国城乡居民低保一体化的法律制度，需要借鉴外国较成熟的经验。几乎所有国家都有社会救助计划，各国都寻求制定相应成文法规来满足居民或公民的需求。最低生活保障制度作为社会保护体系最后一道安全网，世界上大多数国家都形成了具有本国特色社会救助制度，我们可以通过对有代表性国家的社会救助制度的比较与分析,得到有益的经验，以期对构建我国城乡居民低保一体化的法律制度起到借鉴作用。
【关键词】社会救助制度 最低生活保障 低保制度一体化
一、国外社会救助制度建设的概况及分析
（一）英国的社会救助制度
英国是世界上最早立法建立社会救助制度的国家。1601年，伊丽莎白女皇颁布了著名的《济贫法》，它规定对无赡养人的贫民负有责任，对其中健壮者必须安排在“习艺所”工作，使他们通过工作达到自给，拒绝工作者将受到惩罚，对无工作能力、老弱病残者，采取院内收容和院外补助两种方式，救济经费来源于救贫税和志愿捐款。1832年皇家委员会对贫困问题进行调查，提出修改贫困法的报告，其目的在于提高享受待遇的资格条件从而限制救济对象，其中最重要的一条是规定有工作能力者，必须在习济贫院落居住，才有资格享受救济。1948年英国通过《国民救助法》，设立国民救助委员会，建立单一的救助制度。而1976年通过的《补充救济法》已逐步形成了以低收入家庭救助、社会救助、儿童救助、失业救助及疾病救助为内容的比较完善的社会救助制度。
纵观英国社会救助制度发展史，尽管济贫制度在历史上成为了英国政府在一段时间内解决社会贫困问题的最重要的政治法律制度，但是随着英国工业革命的基本完成以及社会危机的不断深化，英国的贫困问题继续严重和恶化，其原因已经不再是经济落后和社会财富的普遍匮乏。因此，社会贫困问题的解决需要国家和社会提供一个全方位的制度性解决方案——以社会救助为中心的英国社会救济模式逐渐建立起来。我国目前仍是发展中国家，社会贫困问题不可避免的成为阻碍我国深入发展的重大因素。因而，在面对现实存在的大量贫困现象时，我国应当借鉴英国的做法建立高效、全面的社会救助制度才能够更有效地将有限的资金、有针对性地用到需求更为迫切的人身上。
（二）德国的社会救助制度
19世纪中期的德国俾斯麦政府创建了社会保险制度，这种以预防为主来对付社会经济风险的新的社会保障手段很快在欧洲各工业国流行开来。20世纪初的德国社会救助制度，称为济贫事务或福利事务，主要是地方社区组织和私人慈善机构负责办理。政府在1942年制定了关于救济的法令，第一次对公共救助的享受条件、救助种类和程度作出了全国的统一规定。1961年6月前联邦德国颁布了新的《联邦社会救助法》, 对特殊困难者进行社会救助作了具体规定，此后又进行了几次修改，90年代初两德合并后继续实行上述法规。
德国的社会救助分为两类：一类是特殊困难的救助，包括残疾人、老人、病人、孕妇、产妇、在国外的德国人；另一类则是低收入家庭的救助，这种救助面向全社会，社会救济所提供的仅是基本的生活保障，其标准由各州根据对一定收入阶层人们的日常支出，包括食宿取暖，以及一次性的支出，如衣服等进行确定。德国的最低生活保障标准是由联邦政府劳工和社会局统一制定，各城市根据联邦政府制定的保障标准、确定各自的保障标准，相互间差距不大。
德国是20世纪初第一个建设保险型社会保障制度的国家，发展了一种不同于同时期英国的以社会救助为中心的社会保障制度模式。至于以社会保险为主体的西方社会福利制度是否适合我国当前的社会保障制度的建设问题，学界存在着不同的意见。在我国，虽然曾经借鉴西方国家的做法大力发展社会保险事业，但是，从当前学界的看法来看，相当一部分学者倾向于应该更注重建立社会救济型的保障制度，社会保障的方式也应该与经济发展的水平相适应，认为建立和完善最低生活保障制度应该是我国当前最重要的政策选择。
（三）美国的社会救助制度
美国的社会救助制度始于20世纪三四十年代，当时从美国开始的资本主义世界经济危机直接催生了美国的社会保障制度。1935年罗斯福总统颁布了历史上第一部《社会保障法》，从而在借鉴德国和英国社会保障制度的基础上，建立起世界上第一个较为完整的社会保障制度，并首次明确了“社会保障”的概念。后经历届政府的多次修改和补充，逐步形成了现行的社会保障体系。社会救助在美国被称为公共救助或福利补贴，是其社会保障体系的重要组成部分。
美国的社会救助是由联邦政府、州政府和地方政府向那些无资格获得社会保险的人们提供的最低补助，其项目很多，如低收入家庭能源补助、强制性儿童补助、抚养子女家庭补助、特困人员收入补助、食品券补助、医疗补助、住房补助、额外津贴等等。此外还有失业救济，但其主要经费来源于失业保险。
纵观这些国家社会救助的内容，都包括了对低收入家庭或劳动者的救助。我国是世界上最大的发展中国家，实行的最低生活保障制度是政府对陷入贫困的人口实施的一项社会救助制度，它以保障城乡居民最基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活保障标准，对人均收入低于这个标准的给予差额补贴。实施最低生活保障制度遵循的基本原则：一是保障最低生活，保障水平是维持基本生活的最低要求；二是实施的主体是各级政府；三是保障的对象是城乡全体居民。因此，这个制度的建立和实施，对于保障人民群众的基本生活权利，维护社会稳定和经济发展都起到了重要作用。然而，我国目前的最低生活保障制度普遍存在的城乡二元差别，不仅将处于城市与农村之间的贫困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城乡最低生活保障一体化的路径，既有利于贫困群体基本生存权益的保障，也有利于促进最低生活保障制度的可持续发展。

二、国外社会救助制度对构建我国城乡低保一体化法律制度的启示
纵观以上国家社会救助制度的建设历程，笔者认为，我国实现城乡低保一体化的关键在于把城市居民最低生活保障制度与农村最低生活保障制度有效衔接，使其运行机制符合我国国情，并完善相关法律制度、科学界定保障标准、强化政府责任等。
（一）城乡低保一体化法律制度的建设是社会救助制度发展的必然要求
西方工业国家的低保制度是随着工业化和城市化的迅速发展而不断发展和完善的，由当初的只有城市低保制度或城乡分立的低保制度而逐渐走向统一。在运行机制上实现了统一的制度、统一的资金筹集和统一的部门管理，从而实现了居民平等享受低保的权利，维护了当时西方社会的稳定。实现这样转变的国家有加拿大、日本、丹麦等。而随着我国城市化进程的加快和城乡一体化的要求，社会救助中“最后一道防线”——城乡低保制度必然也要走向统一，由“城乡分割二元化”走向“城乡一体化”，更好地保障人民享受平等生存权。
（二）完善相关法律体系是实现低保制度一体化的重要前提
从上述英、德、美等发达国家的论述中可以看出，只有构建完善的社会保障立法体系才能规范社会救助工作。因此，我国目前亟待完成的首要任务就是由国务院牵头制定与《社会保险法》配套运行的相关法律、法规、实施细则等，在此基础上完成城乡低保制度一体化的目标。同时，我国应该铺好“社会救助”这一道安全网，改革和完善原有的社会保险制度，并在此基础上逐步发展社会福利事业。所以我国的最低生活保障首先应当建立起覆盖全体民众的制度，随后再不断提高其保障水平。
（三）科学合理地界定低保标准，且要与当地经济发展水平相适应
从世界各国的低保制度建设发展历程来看，新加坡、智利等国的低保制度建设取得了良性发展的态势并取得了较大成效，这归功于两国的国内经济发展水平和财政承受能力较好；德国、英国、瑞典等国，在低保制度建设的过程中有些起伏，有时甚至出现了倒退的现象。虽然我们不能都把造成这种制度垢病的原因完全归结于最低生活保障水平过高和出现过大的制度建设规模，但这在当时与那些过分追求福利的国家不无关系，低保制度建设严重脱离了经济发展水平和各国的财政承受能力，直接原因就是各国制定了过高的低保标准从而导致低保财政支出不断攀升。因此，要确保低保制度建设的健康发展，不仅需要适度合理的低保标准，而且不能给政府财政带来过大的压力，低保标准的确定要科学合理，要与当地经济社会发展水平相适应，同时不宜实行一刀切的完全统一标准，而应该在救助标准确定依据和方法统一的条件下，渐进式统一救助标准。
（四）强化政府责任是实现城乡低保一体化的政治保障
温家宝提出：“政府是人民的政府，政府是对人民负责的政府。社会保障关系到国计民生，这在每个国家都是通行的”。社会保障制度是政府的社会公共政策，而社会救助制度的核心内容也具有社会性的属性。在西方发达国家效益至上的理念下，单位和个人都不会参与到公共制度建设上来，这时政府这只无形的手就要发挥主导作用，这也是政府职能中的公共服务职能。而从西方国家低保建设的情况来看，凡是低保制度建设较完善的国家，其制度建设都比较完善；凡是低保制度建设落后的国家，政府都不是第一责任人。因此，政府的积极参与才能使这只“无形手”发挥重要作用，才能为城乡低保建设提供政策支持和财力支持。在这样的社会条件下，城乡低保制度一体化的建设才能日趋完善。
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（作者单位：新疆财经大学）