完善农村集体经济组织体制的法律思考

【摘要】农村集体经济在社会主义新农村建设中发挥着重要的作用，但在新形势下，农村集体经济的发展存在着多重困境，研究这些制约因素，完善相关机制，对于当前农村集体经济的发展尤为重要。
【关键词】农村集体经济组织 体制 完善
1982年宪法第八条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。城镇中的手工业、工业、建筑业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”这是对农村集体经济组织的法律承认。此后，在1993年、1999年、2004年的宪法修正案以及2002年修订的《农业法》都沿用了这一概念。但是，这种规定仅仅是对集体经济组织法律地位的形式上的确认，随着社会主义市场经济的发展，集体经济组织的“统”的功能正渐趋弱化，双层经营机制也逐渐流于形式。因此，法律有必要对集体经济组织的地位予以重新认定，以便充分发挥其为社会主义市场经济建设服务的功能。
一、农村集体经济组织体制的法制缺陷
（一）农村集体经济组织法律人格不健全
第一，集体经济组织法律概念不明确。在1982年的宪法中，农村集体经济组织被确立下来，以后的《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》和《物权法》的相关规定都使用农村集体经济组织的概念。《宪法》规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这是对该组织性质特点的原则性规定。但是，到目前为止，相关法律法规并没有明确界定农村集体经济组织的概念，以至于哪些社会组织是农村集体经济组织，法律和实践都不清楚。
第二，农村集体经济组织的法律地位模糊。从目前的农村集体经济组织产权制度改革看，绝大多数地方都想建立农村集体经济组织法人治理机构，但在我国现有的法律框架内却难以实现。
（1）农村集体经济组织不能归为《民法通则》中的四类法人，即企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人。农村集体经济组织很难归到任何一类法人。其一，企业法人是依法成立，以营利为目的的法人，如公司。企业法人以其全部财产对公司的债务承担责任，出资人以其出资额为限对企业承担有限责任。然而，农村集体经济组织具有经营职能，营利是其目的之一，但不是全部，它还具有一定的社会公益职能。同时，农村集体经济组织也无需其成员的出资，因而也不向集体经济组织承担责任。所以，农村集体经济组织不能归为企业法人。其二，机关法人是依据宪法或者国家机关组织法成立的，我国没有农村集体经济组织法，因而农村集体经济组织不能归为机关法人。其三，事业单位法人是从事非营利性社会公益事业的法人，如学校、医院等，农村集体经济组织的营利性决定其不能归为事业单位法人。其四，社会团体法人具有非营利性，是基于成员共同的爱好和兴趣等组成，农村集体经济组织也不具有这些特征。
（2）农村集体经济组织也不能适用《农民专业合作社法》。一是农村集体经济组织并非农民专业合作社。《农民专业合作社法》第2条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”一个农村集体经济组织内部的成员并非一定全部从事一个专业，成员需要根据自己的特长和经营能力进行经营。因此，不是所有的成员都参加专业合作社。二是两者的成员不一样。集体经济组织成员资格应当是依身份取得，均为自然人；而农民专业合作社成员的资格是加入取得，即具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，都可以成为农民专业合作社的成员。三是农民专业合作社成员资格可以终止，终止成员资格时农民专业合作社退将还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额，返还成员资格终止前的可分配盈余，分摊资格终止前本社的亏损及债务；农民专业合作社也可因一定原因解散，甚至破产。农村集体经济组织原则上是不能有上述情况出现的。
（二）农村集体经济组织的产权关系不清晰
按《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”但实际上，一般没有具体的集体经济组织，目前成立的集体经济组织的管理层多与村委会、涉农社区居民委员会是两块牌子，一套人马，即使近几年的改革产生了一些集体经济组织（如集体资产管理委员会、股份合作社等），其主要负责人往往也是村委会主任或者支书兼任，集体经济组织与村委会有着一种说不清楚的“隶属关系”。因此，村委会已不仅仅是村公共事务、公益事业的管理者，还是集体财产的所有者，更充当着集体财产的经营者。[1]

当公共服务职能与经济管理职能交错在一起时，就会出现公共权力的滥用和生产经营的不担风险；利用公共资源区从事营利性的事业，甚至运用公共权力侵犯村民的合法权益却不承担任何后果。[2]而农村集体经济组织的组织机构不健全造成农村集体经济组织在行使经济职能时还要履行其社会职能，提供大量的公共物品，不仅包括基础设施建设，还承担着文教卫生等许多方面的社会职能，但集体经济组织的实力毕竟有限，这就使得它在各方面的服务都力不从心。
(三)农村集体经济组织的管理机制不完善
完善的管理机制是农村集体经济组织存在和有效运行的重要前提和制度保证，但我国农村集体经济组织在管理机制方面还存在许多问题。
第一，组织规范化程度低。我国农村集体经济组织的形式多样，且没有固定的模式。由于组织的自发性以及农民自身的社会意识、文化程度的局限，使得数量较大的协会、股份合作社无论就组织体系还是制度规范方面存在很多缺陷。由于缺乏统一的组织形式，许多农村集体经济组织没有规范章程，职能不清，加上机构设置不合理，管理制度不完善，致使组织运作也不规范，进一步制约了农村集体经济组织的发展和完善。
第二，自我发展机制不健全。管理人员受教育水平较低，多以经验管理为主，很难适应现代市场经济发展的要求；由于实行不记报酬或低报酬的荣誉性职务制度，难以激起管理者的潜能和专业学习的冲动；组织的服务以对内为主，服务事项仅局限于提供一些资本较低的技术服务和市场信息，不适合组织现代化的发展方向；组织的资本筹措渠道狭窄，资本短缺成为合作组织发展的瓶颈。
第三，民主管理机制不完善。民主管理是集体经济组织的基本原则。我国农村集体经济组织产生的特殊环境决定了集体经济组织的建立和发展必须寻求来自政府或其他社会力量的庇护，导致一些集体经济组织的独立性受到影响，反映在管理方面，尽管农村集体经济组织的章程规定了民主管理原则，但实际运行过程中，集体经济组织的最高和最终决策权往往不在集体成员手中，会员大多流于形式，专事监督职能的监事会则成为摆设甚至有的根本就不设置。外部力量的过多介入，使得民主管理成为一句空话。
第四，利益分配机制不合理。追求利益最大化的动机是农民参加农村集体经济组织的最初和最基本的出发点。但是，我国的农村集体经济组织在分配方面还存在一些问题。例如，在公司+农户型农村合作经济组织中，虽然延长了农业生产链条，提高了农业比较利益，但农民在利益分配方面却很难分享到一体化经营中的平均利润，他们自身的经济地位并没有提高，导致对集体经济组织的认同度下降。在中国的很多村庄中，由于土地征收产生的巨大利润产生了集体经济组织成员资格的争论，正是由于谁是集体经济组织成员无法定论而造成了旷日持久的争吵、诉讼和上访，而由于缺乏村庄内部的共识形成和裁决机制，使得这些争吵、诉讼和上访成为矛盾冲突的导火线。
二、完善农村集体经济组织体制的法律思考
（一）界定农村集体经济组织的法律地位
农村集体经济组织的健康发展，离不开法律的支持和保障，首要问题是消除立法缺陷，在法律上明确农村集体经济组织的地位。
第一，合理安排农村集体经济组织概念。现行制度框架下的集体经济组织因为诸多因素的影响导致其存在先天性的缺陷，如果用民法或商法的组织体理论去考察，必然会得出集体经济组织根本不是一个严格意义上的法律主体的结论。而与此同时，在《宪法》、《民法通则》、《物权法》以及《土地管理法》等现行法律规范中却明确规定了“集体经济组织”并赋予其重要职能。所以，笔者认为要走出该困境，有以下两种思路可供参考。一是将“集体经济组织”进行彻底的改造（如改造成为股份责任公司或农民专业合作社），使其具备法人或其他组织的条件，成为名副其实的法律主体。二是可以通过下列三种方式之一在民法上明确农村集体经济组织法人类型：一是对《民法通则》作局部修改，增加“农村集体经济组织法人”的内容；二是在以后的《民法典》中设立“农村集体经济组织法人制度”；三是由全国人大常委会出台立法解释，确立农村集体经济组织法人制度。
第二，明确农村集体经济组织的市场主体地位。明确农村集体经济组织的市场主体地位，使农村集体经济组织顺畅地进入市场。在法律上要明确“农民集体所有的财产”中的“农民集体”是指农村集体经济组织；“集体所有”是集体经济组织成员共同所有。一方面理清了承包经营权派生于土地所有权并为实现所有权服务这一立法理念，另一方面也为农村集团及经济组织采取合法形式、以法律规定的市场主体进入市场从事经营活动奠定了基础。
（二）明确农村集体经济组织的产权关系
产权是所有制的核心和主要内容。集体经济组织应通过对传统的产权制度进行改革，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，从而建立起适应市场经济的运行机制，恢复企业内部的活力和动力。
因此，应弱化村民委员会在农村集体财产经营管理方面的功能，突出其基层民主和村民自治功能。作为一种过渡，在农村集体经济组织依法设立之前，由村民委员会代行农村集体经济组织的职能，管理和经营集体资产是必要的。但农村集体经济组织设立以后，凡是与农村集体资产的经营、管理、土地发包、投资、入股、联营、合作等有关的经济活动，均应由农村集体经济组织实施。而农村中应由政府提供的公共物品，则主要交由村民委员会承当，如此可保持和增强集体经济组织市场竞争能力，有效防止集体经济组织负担过重，以及现实中存在的“政社合一”所导致的腐败问题。当然，鉴于目前政府的公共职能尚不能遍及农村，可以在对农村集体资产进行股份制改造时，保留一部分集体股，由村民委员会行使其股权，进行公共事业的投资。

（三）完善农村集体经济组织的内部管理机制
农村集体经济组织的健康运行，离不开有效的组织管理机制。为了保障农村集体经济组织的健康发展，应逐步完善其内部组织机构。
第一，完善农村集体经济组织的法人治理结构。农村集体经济组织要参照公司建立起相互制衡的“三会”(理事会、监事会、股东大会)制度和法人治理结构，和基层行政组织完全分离，同时在经营管理实践中,注意打造培养出一支高效、精干和有较强市场经济意识的经营管理队伍。
第二，建立健全农村集体经济组织日常运行管理部门。规模比较小的组织，可由理事会负责日常各项工作；规模比较大、业务内容较多的组织，则应在理事会下设立总经理及若干个部门。
第三，完善农村集体经济组织的利益分配机制。资金是制约农村集体经济发展的稀缺生产要素，按照市场的要求在分配中应体现对稀缺生产要素的关注，在坚持按交易额分配前提下，适当兼顾按股分红。具体分配方式，可以灵活多样。①土地入股，按股分红。创新土地流转机制，引导会员以土地折价入股，农村集体经济组织按照股份根据组织盈利情况给成员按股分红。②资金入股，保息分红。集体经济组织的成员可凭股金取得分红，同时还可获得由合作组织按照惠顾额进行的利润返还。③合作经济组织的形式不同，按股分红所占的比例不同。在合作社和协会两种形式中，按股分红处于支配地位，至于具体所占比例的多少则由社员大会决定。
第四，建立农村集体经济组织的风险补偿制度。农业生产由于受诸多不确定因素的影响，因而具有一定的风险性。现阶段，家庭式小规模农业生产经营主体的抗风险能力有限，因此农村集体经济组织要想发展壮大，就必须建立风险补偿制度，用以补偿会员因不可预见因素造成的损失。农村集体经济组织可以从自身盈利和成员返还利润中提取一定比例作为风险金，通过商业保险公司建立风险保障金对成员的农业生产进行承保。
【参考文献】
[1]王铭铭,王斯福.乡土社会的秩序、公正与权威[M].北京：中国政法大学出版社,1997
[2]潘嘉伟,周贤日.村民自治与行政权的冲突[M].北京:中国人民大学出版社,2004
（作者单位：中共长沙市岳麓区委党校）