非税收入治理献策

「摘要」非税收入自身缺乏收入弹性，对税收收入产生"替代"和"挤出"效应，以及路径"粘性"、"刚性"和"锁定"效应相互叠加放大而产生的"催化"作用，是非税收入短期内迅速膨胀的成因。背后的形成机理包括分税制不完善、政府间财力分配决策权不对等、"利益部门化"被部门权力"绑架"、财政政策性投融资机制缺陷等五大因素，相应地提出了财力与事权匹配、优化收入结构等非税收入治理的五大对策。

「关键词」　非税收入；税收收入；收入弹性；回归模型（VAR）；税政管理权

问题：非税收入出现快速膨胀现象审计署今年第26号公告发布的财政性资金审计调查结果显示，2011年11月至2012年3月，在全国18个省的54个县财政性收入中，非税收入占60.45%，占比超过税收收入20.90个百分点。另据财政部公布的今年一季度的数据显示，全国税收总收入完成25857.81亿元，比去年同期增速回落22.1个百分点。但与此同时，地方非税收入则高达3472亿元，同比增加1158亿元，增长50.1%.非税收入及其治理问题，虽说不上什么新鲜话题，但确实是一件令人伤脑筋的事情。非税收入的长期性、顽固性，以及与税收收入的伴生性、依存性"冰冻三尺非一日之寒".随着我国近期经济走势的适度下滑和房产调控政策的严厉出台，税收收入呈现出了逐月下降的趋势，但非税收入却一反常态，出现了逆市快速膨胀的异常现象，不得不让人心生疑窦。

透视：非税收入快速膨胀的成因税收收入与非税收入都是政府依法组织的对纳税（费）人征收的一种政府性收入，两者间具有某种程度上的"替代"和"挤出"效应，也即政府组织非税收入的多寡，会影响到组织税收收入的多寡。从政府组织收入所产生的社会经济效应来考察，税收收入随着经济社会的不断发展而同步增长，用税收术语来说就是富有收入弹性。近期税收收入随着经济走势的适度下滑所出现的下降趋势，反映的就是这个道理。而非税收入短期内的迅速膨胀，除了其本身缺乏收入弹性外，还有对税收收入的"替代"和"挤出"效应，以及非税收入膨胀的路径"粘性"、"刚性"和"锁定"效应相互叠加放大而产生的"催化"作用。

——非税收入膨胀的路径"粘性"效应。有学者利用向量自回归模型（VAR），以预算外支出作为政府非税收入的代理变量，对政府非税收入与经济增长的长期均衡关系作了实证分析，结论是，政府非税收入的使用对经济增长的长期影响为正。也就是说，在假定其他因素不变的条件下，政府长期组织非税收入行为的结果，会显著提高该地区的经济绩效。政府对非税收入的高度依赖性，为非税收入短期内迅速膨胀形成路径"粘性"效应。

——非税收入膨胀的路径"刚性"效应。长期以来，在我国地方政府的绩效评价体系中，无论是其指标的选取，还是其权重的分配，一直都是偏重于以GDP等为核心的数量性指标，自然而然地，地方政府官员的职务升迁也就与GDP为核心的数量指标高度正相关了。如上所述，以GDP等为核心的数量指标完成的好坏与非税收入征收的多少呈正相关关系，由此，地方政府官员的职务升迁也就有了扩大非税收入规模的倾向，为非税收入短期内迅速膨胀形成路径"刚性"效应。

——非税收入膨胀的路径"锁定"效应。有实证研究结果表明，非税收入在财政收入中所占比重大小，与地区经济发达程度呈负相关关系。也就是说，经济愈是发达的地区，政府对非税收入的依赖程度就愈是弱一些，经济愈是欠发达的地区，政府对非税收入的依赖程度就愈是强一些。地区税源的贫乏与充裕程度，决定了该地区依赖非税收入筹资的欲望的强弱，为非税收入短期内迅速膨胀形成路径"锁定"效应。审计署今年第26号公告公布的调查数据就证实了这一点。

探源：非税收入快速膨胀成因背后的形成机理——分税制不完善，成为制度性诱因。1994年的分税制改革，中央政府没有赋予地方政府一定的税政管理权，在这种情况下，中央政府与地方政府在财力与事权的划分、界定和配置上日渐偏离正轨而走向"两极化"，财力不断上移和事权的不断下移形成鲜明的对照。地方政府为了确保满足各项事业发展的财力需要，不得不选择采用了依靠公共权力通过非税收入来筹集资金的"平衡术".——政府间财力分配决策权不对等，引致规避预算监督行为动机。由于政府间财力分配决策权集中于上级政府，下级政府只有一般建议权，没有实际决策权。这种严重的不对等关系，必然引致下级政府产生规避预算监督行为的动机，征收收入的非税收入化，成为既定约束条件下的"理性选择".——"利益部门化"被部门权力"绑架"，产生棘轮效应。在现实中，长期形成的"利益部门化"被部门权力"绑架"，结果是，有相当一部分的非税收入，其征收、使用和管理均由部门"说了算".在这种体制下，非税收入征收的多少与部门和个人的利益息息相关，为维持和扩大既得利益，不断强化部门权力势在必然。

——财政政策性投融资机制缺陷，形成倒逼机制。在国家重大工程建设项目投资中，上级政府往往以"压锅米"的形式将部分资金随同项目一并划拨给地方政府，相关配套资金则由地方政府"找米下锅".为了使这些事关经济社会发展全局的重大项目尽快开工建设，就必须开辟新的财源，筹措建设配套资金，这无疑为非税收入项目的设立形成倒逼机制。

——现行法律法规规定，形成制度惯性。我国现行《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》、《教育法》等诸多法律法规，均规定了名目繁多的非税收入项目，这种由某些特定行业和专门领域法律法规来设定非税收入项目的状况，为地方政府巧立名目和"搭便车"收费形成制度惯性。

对策：非税收入的治理之道非税收入的泛滥和过度膨胀，不仅侵蚀税基，加重个人、企业和社会的经济负担，助长乱支出行为，加剧社会分配不公矛盾和不良现象的滋生蔓延，而且对于国家运用财税政策实施宏观调控也十分不利。当务之急，应在深入分析非税收入成因的基础上，结合我国实际，积极探寻非税收入的治理之道。

——财力与事权相匹配。建立财力与事权相匹配的财政体制，赋予地方政府一定的税政管理权，逐步建立和完善地方税体系，切除地方政府对非税收入依赖的根源。同时，还应深化投融资体制改革，研究探索债券融资、资产证券化等政府融资方式，切断新设收费项目筹资的动机。

——提高非税收人的法律位阶。研究制定《政府非税收人征收管理法》，对于完善政府非税收入管理法规制度体系、提高财税政策的有效性和宏观调控能力，以及规范政府收入行为、形成科学合理的政府性收入格局，具有十分重要的意义。

——科学立项、民主立项。所有收费项目的立项，都必须按照有关法律法规的规定，促进收费项目立项工作民主化、程序化和透明化，从根本上抑制部门立法的利益化倾向，遏制非税收入项目名目繁多，政出多门，多头治理等问题。

——优化调整非税收入结构。对于某些具有税收性质的政府性基金和附加收入，实行"费改税"，归并到现有的税种之中或开设新的税种；对于不符合"费改税"要求，但有必要继续保留的收费项目，如各种证照收费、注册费、罚没收入等项目，应纳入预算统一管理。

——规范非税收入征收行为。引入民主预算理念，是制约无序扩张的部门收费权力，遏制违法收费行为的利器。在制度执行层面，应细化征收标准，缩小弹性空间，公开征收信息，让征收过程在阳光下运行。

参考文献：[1] 杨孟著。房产税的"囚徒困境"[J].新理财（政府理财）。2012（05）

[2] 杨孟著。论我国税收对贫富差距的调节[J].当代经济。2011（15）

[3] 杨孟著。论我国流转税纳税义务发生时间的确认原则[J].财经理论与实践。1995（04）

[4] 杨孟著。房产税"扩围"：迷局与破解之道[N].中国纪检监察报。2012-06-09