我国农村水资源管理问题研究

摘要：新中国成立以来尤其是改革开放以来,我国经济等各方面快速发展，我国的环境问题对新时代中国的建设提出了更高的战略要求。水资源尤其是农村水资源问题愈发突出，农村水资源分布不均、水资源浪费与短缺以及水污染问题等现象对农村水资源管理提出了更高的挑战，本文着重研究我国农村水资源问题，从我国农村水资源问题提出的背景开始着手，简要分析农村水资源的管理历史，阐述了我国农村水资源在管理方面存在的问题，最后根据分析与研究提出有关我国农村水资源管理问题的合理化建议及未来出路。

关键词：农村水资源；面临问题；合理利用；节约保护

引言

    水，是基础性的自然资源和战略性的经济资源。目前，中国水资源的开发利用的现状已经不适应经济社会发展的需要，地区饮用水分布不均，西部地区饮用水困难，水质恶化；广大农村地区主要采取分散方式，没有统一的供水设施，缺乏水处理设施；工业废水和生活污水不达标排放，农药化肥使用不当加剧水污染，饮水安全问题存在严重隐患，加上基础设施薄弱资金投入不足，严重影响农村经济的可持续发展及生活质量的提高。而我国政府对水资源的综合管理目标是，到2020年底，基本解决农村饮用水安全问题，建立健全水资源综合管理的法律法规体系，大力推进水资源统一管理，明晰水权，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，提高水资源利用效率和效益；全面节约用水，提高水的效率，有效保护水资源。因而研究这一问题具有客观必要性。

一、 我国农村水资源问题提出的背景

（一）农村水资源的界定及特征，农村水资源环境的界定

     农村水资源是指分布在广大农村的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体，土壤中和地下水体的总称[1]。

    水资源具有可再生性、随机性、转化性、不可替代性、稀缺性等特性[2]。

参照我国的大百科全书的水资源环境解释可以把农村水资源环境定义为：农村水环境是指分布在农村的一切可用于生产和生活的自然降水，地表水以及地下水，与生活在广大农村的人们的生产和发展关系极大，直接影响到农村社会生活的质量及发展。

（二）我国农村水资源的开发与利用

     广大农村水资源的利用主要是用于生产与生活两大方面，农村水资源的开发与利用从生产与生活来说主要是：

1、 生产用水。在农村水资源中，生产用水主要是农村中的工业用水和农田的灌溉用水。工业用水多是农村中为了推进经济发展，推进城镇化进程中的村办企业或私营企业以及由向政府筹办的乡镇企业的企业如养殖厂、工厂等，在实际调查中工业用水和农业灌溉用水多采用地表水，少数开采利用地下水。

2、 生活用水。农村中生活用水只要是指生活在农村中的群众用于生存、生活与发展的用水，在绝大多数农村地区开采浅层地下水是生活用水的主要来源，少数地区现在已经采取集中供水的措施。

（三）我国农村水资源面临的问题

1、地区间水资源分布不均。就全国而言，我国水资源总体分布南多北少，东多西少。这一方面与自然因素有关，不同流域由于面积、河网密度、河流数量不同，水资源的丰富程度不同。像内蒙古高原干旱风沙灾害严重，西北地区降水少且下雨易形成径流缺乏地表水和地下水，以贵州为中心的喀斯特地貌，缺乏蓄水功能，南方地区沿岸地区水资源丰富，雨季明显集中。另一方面，又受经济方面的制约，西部地区经济条件差，无力改造，无財改造，亦无技术改造，南方地区经济较之发达，技术较之先进有能力对水源开采利用[3]。区域内的差异也是很为显著，以河南为例，河南省虽然整体地表和地下水资源丰富，但是分布很不平衡，如淮南年降水量达600~300毫米，豫北地区则少于100毫米[4]。

2、水资源浪费与水资源短缺。具体到不同的地方也出现不同的现象，如西部地区的广大农村是水资源短缺现象严重，而东部地区的广大农村则出现水资源短缺与水资源浪费现象并存，由于长期以来形成的意识，广大农民认为水是取之不尽用之不竭的自然资源，因而对水资源的开发与利用利用都没有节约意识，浪费现象的普遍存在，严重影响水资源的可持续发展。

3、水资源的污染。水是最好的溶剂也最容易被污染。水体污染主要指水体中有毒物质、有害物质和致病微生物超标，人群接触或饮用后易引发各种疾病[5]。随着经济的发展、生活质量的提高，大量废弃物增多，根据2004年中国统计局的统计年鉴显示，自1999年到2003年生活污水排放量由204亿吨上升到247亿吨，工业废水由197亿吨上升到212亿吨。生活污水、企业排污等未经处理就排入各种水体之中，加之农业生产中为了提高产量，化肥农药的大量使用使之随着灌溉水或者雨水的冲刷流入河流、渗入地下，污染农用家用的浅层地下水，使水体富营养化以及对饮用水的污染，对人体健康的产生很大威胁。

二、我国水资源管理的历史

（一） 从政府管理来看

新中国成立初期，我国实行了水资源分部门的体制，城市与农村，地表水与地下水，水量与水质分割管理。 到20世纪60年代以前对城乡基本上无偿供水，对水资源的管理处于放松管制状态，改革开放以后，经济发展，用水量增多，伴随而来的问题如水资源浪费，水污染，水资源短缺，国家开始征收水费，虽然针对农村无明文规定，各地区针对农业灌溉征收一定水费。

十七届三中全会强调以农用水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件，明确提出完成病险水库排险加固，农村饮用水安全灌区节水改造三大目标任务的时间表。

我国政府制定十年规划（2001年）在饮用水困难地区修建集中供水工程，解决了大多贫困干旱农村人口的生活用水问题，在有水但水质不符合饮用水标准的地区，通过修建集中供水工程的同时增加水处理措施和保护水源等措施，改善饮用水水质问题；在解决饮水困难的同时，带动坏境卫生和个人卫生条件的改善，加大投资治理污染，加强对农村中小企业的严格看管。

近年来，为了确保农业的基础地位，政府对农村加大投资扶持力度，加大对农村水资源的专项投资，改革农村水资源管理体制。在“十一五”规划期间，国家重点提出解决农村饮用水安全的问题。

党中央一直在加强和巩固农业基础地位，加大投资力度。在2011年政府工作报告工作中要求，在农村中大型水利，完善排灌设施，发展节水灌溉，加固河流堤防，搞好清淤，溜浚，消除隐患，扩大防洪库容等，继续完善农村水利基础设施建设，控制农村水源污染。2012年政府工作报告中明确指出实行最严格的水资源管理制度，合理制定和调整各地水资源费征收标准，推进农业水价综合改革。

（二）在法制建设上

我国政府制定并实施了人与自然和谐、以水资源的可持续利用支持社会经济可持续发展之水方针和之水思路。1997年颁布《中华人民共和国水法》。截止2002年中国政府修订并颁布实施了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水污染防治法》4部水法律；颁布实施了《取水许可制度实施办法》等水行政性法规，制定了《水长期供求计划导则》等水利规章，《水利产业政策》等有关政策，但是法制建设依旧相对滞后，没有形成完善明确的法律体系。

三、我国农村水资源管理存在的问题

（一）农民没有水资源的危机与环保、节约意识

在农村中，一直延续的自家的凿井抽水的不付水费使得农民在生活大量造成水资源浪费，且多数农民由于受到文化素质的制约，意识得到教育、交通等问题，很少意识得到水资源短缺，缺乏节水意识，对于缺水问题多归于自然原因如天旱少雨等，许多生产生活行为如随意的乱倒、乱扔垃圾、生活污水对水体造成污染。另一方面，由于国家对水费的征收只是象征性的，以河南为例，有些地区已经取消了农业水费的征收如济源市，濮阳市也自2011年开始取消对农用水费的征收等，使得农民的用水量有增无减，节水意识更为薄弱。

（二）农田水利灌溉技术存在的管理问题

当前的农田灌溉多采用大水漫灌方式，由于缺少节水的动力，农业灌溉在输水的过程中跑水、渗水、漏水等现象普遍，导致灌溉水使用效率低，严重浪费，即使拥有农田水利灌溉设施，农民也会因为不理解、没掌握技术而拒绝使用，并且认为喷灌，滴灌耗时过长、浪费电费，使节水设施搁置闲置，投入建成的公共设施、水利技术成了摆设，造成浪费。

（三）水资源管理的体制问题

    显著的体制问题是水权的界定问题，我国目前实行的是公共水权制度，公共水权理论包括三个原则：（1）所有权与使用权分离，即水资源属与国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权；（2）水资源的开发和利用必须服从国家的经济计划和发展规划；（3）水资源的配置和水量分配一般是通过行政手段来进行的[6]。所有权归国家，而使用权的界定不清晰，过于笼统，一直以来没有形成合理的水资源管理体制，使得水使用量权，使用顺序权难以界定，以黄河流域为例，出现断流的原因主要是因为在使用权上上游不管中游，中游不管下游，给我国的水资源管理带来难度。要真正做到经济增长方式的转变，最重要的是建立一个能够有效支持这种转变的制度基础（吴敬琏 2008）。要有效利用和保护水资源，必须要有有效合理的制度机制。

（四）法律法规制度方面的不足

    中国政府一直试图通过各种政策法规来实现水资源的合理利用，1998年政府出台了《中华人民共和国水法》并于2002年颁布实施经过的水法，反应了合理利用水资源的进程正朝着跟为科学的方向发展。但是目前我国还缺乏一部系统的、完整的、统一的水法法典，我国水资源保护方面的相关法律《水法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《水土保持法》之间不协调，规范性原则性操作性差，缺少对农村水资源利用方法与节水相关的内容，法律法规中对之没有具体说明，缺乏农村水资源管理的具体的法律法规。《水污染治理法》中未提及对农村水资源污染的处理规则。

四、我国农村水资源问题的未来出路

（一）针对农业和农民的教育培训

1、对农业灌溉。要大力兴建节约农业，采用工程措施和非工程措施结合，工程措施包括对农田灌溉区域配套设施改造和节水措施，配套设施改造主要引水、提水设施设备的更新、改造与维护，渠系建筑物续建配套等；节水措施主要有渠道防渗，低压管道输水灌溉、喷灌、滴灌等，非工程措施则对农田进行土地改进加平整土地，蓄水保证节水措施优化种植结构等[7]。

2、针对农民应进行宣传、教育与培训。开展技术讲座、粉刷标语、发宣传册及村里广播宣传等。只有建立农民的水资源危机意识，才能培养农民的节水与水资源环保意识。由于认识不到问题的严重性，导致相当一部分农民任意破坏水资源，因而要针对农村宣传水资源的现状与危机，培养农民的节约意识与水资源的环保意识，教育农民参与水资源的管理以及参与水资源管理的重要性与必要性，让农民意识到治理污染监督污染源的责任，培训农民在生活中节约用水与水资源保护，合理适量使用化肥与农药，掌握节水灌溉技术。

（二）水资源管理的经济手段

长期以来，国民经济体系对水资源没有进行核算，采取不标价、不核算、不折旧的“三不”方式。对于农用水价的低廉问题，政府应在考虑减轻农民负担的同时适应提高水价，改变水资源的纯公共性，要有偿使用水资源制定合理有效的水价，水价提高了，则会引起注意提高利用率，实践表明：水资源的污染与浪费同水价有很大关系。如2000年宁夏农村用水价格从每立方米6厘提高到每立方米12厘，当年就少引黄河水9亿立方米，节水效果明显[8]。政府要加大对农村水资源管理的财政投入，治理污染做到专款专用，对于治理污的农村地区给予污水治理费补贴。建立多渠道的资金投入机制，通过由受益群众自筹、政府补贴、社会及个人捐资等多种形式集资广辟资金渠道。

（三）水资源管理的行政手段。

公平、公正、共享是社会主义社会予以坚持的基本理念。提高农村的节水意识，靠单纯的提升水价是难以达到目的的，需要适当的水资源管理体制、完善流域与区域相结合的水资源管理体制：

(1)明确流域和行政区域的管理职权，明确划分到各个行政村，如贯穿于一个乡或县的河流，划分各个段系，分配给各个行政村，并分给他们取水用水等水权，管理权和治理权，使用的时候如灌溉从上游往下分期使用，但对于水体的污染各自治理，赋予村民监督举报权，查找水污染权，正是污染水源者给予行政惩罚措施在农村引入水权交易机制，充分赋予农民开展水使用权的交易政府监管下，引入市场机制，提高农民的参与。政府要明确角色定位，在水权制度建设中，要对水权体系中各个方面的权益、责任、义务进行规范，建立流域水资源配置制度和民主协商决策机制，制定流域水资源的分配方案，完善取水管理制度以及水资源的总量控制，根据水资源的经济内涵和定价原理确定有关费税，完善农村水资源的有偿使用制度。

（2）在农村设置村民用水管理委员会或挑选农村水资源管理专干（即专业干部，可选党员），针对农村水资源管理问题进行宣传、教育，遇到浪费水资源、污染水资源现象的给予批评教育或在村里通报批评，充分扩大农民的知情权。

（3）监督执行要严格，对于政府下拨的用于农村水利建设的、治理水资源污染等的财政拨款，要做到专款专用，各有关部分要严格执行，同时充分发挥群众的监督作用，开通监督热线，各政府部门之间可相互监督。

（4）对于行政执法人员也要给予必要的培训教育，加大培养行政执法人员的权利与责任意识，使之以身作则、廉洁奉公、明证执法，接受群众的质疑与监督。把新技术的引进与使用引入行政绩效评估指标中。

（四）法律手段

作为一种公共物品，水资源的管理与保护更需要通过法律制度来规范来规范管理。在我国《水法》、《水污染防治法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等相继实施的条件下，继续完善我国水资源管理的法律法规办法，尤其是特定农村水资源的利用与保护，使水权更加明确、具体、清晰，使得管理中的漏洞有法可依，这一趋势势在必行，制定《农村水资源管理法》，重点突出农村水资源短缺、污染与浪费的管理具体可行的方法。

参考文献：

（1） 李友梅、刘春燕.环境社会学[M].上海：上海大学出版社，2004,87-99.

（2） 张勤,张建高主编.张杰主审. 水工程经济[M].北京：中国建筑工业出版社,2002. 322.

（3） 陈震等编著. 水环境科学[M]. 北京：科学出版社, 2006.34-47

（4） 王腊春等主编.中国水问题[M].南京：东南大学出版社, 2007. 2011年中央一号文件.67-69,132.

（5） 李鹤著. 全力视角下农村社区参与水资源管理研究[M].北京：知识产权出版社, 2007.172-187.

（6） 刘青松主编.张咏,郝英群编著. 农村环境保护[M].北京：中国环境出版社,2003.35,66-69,97.

（7） 沈大军 著.水管理学概论[M].北京：科学出版社,2004. 185.

（8） 王春华.土地资源优化配置与构建节约型社会研究[M].北京：中国环境科学出版社, 2006. 107-109

（9） 胡匡积.河南农业发展史[M].北京：中国农业出版社, 2005. 18-19.

（10） 龚琦,王雅鹏. 我国农用化肥施用的影响因素[J]. 生态经济. 2011, （2）:33.

（11） 中国可持续发展回顾报告[M].北京：中国环境科学出版社, 2004. 1-15.

     （12） 郝伏勤、黄锦辉、李群. 黄河干流需水研究[M].郑州：黄河水利出版社,2005.

（13） 聂华林、李长亮副主编.中国西部三农问题调研报告[M].北京：中国社会科学出版社, 2007. 148-153.

[1]《农村环境保护》刘青松 主编 2003年3月第一版 P35

[2]《水工程经济》张勤 张建高 主编 张杰 主审 中国建筑工业出版社 2002年7月第一版 P322

[3] 《社会视角下的中国农村贫困》银平均 著 知识产权出版社 P111

[4]《河南农业发展史》胡匡积 主编 中国农业出版社 p19

[5] 参见 邓广达等《广东某农村塘坝饮用水污染的微生物溯源》中国环境科学 第31卷第1期  2011年1月 P96

[6] 《中国水问题》王腊春 等主编 东南大学出版社 2007年9月第一版 P132

[7] 《黄河干流需水研究》郝伏勤 黄锦辉 李群著 黄河水利出版社 2005年12月第一版

[8] 《水环境科学》 陈震等编著 科学出版社 2006年第一版 P47