引渡案件审查权归属之我见

改革开放以来，随着国际交往的增多，交通通讯的高速发展，国际交流在促进经济繁荣发展的同时，也使贩毒、恐怖活动、洗钱、劫持航空器、走私国家珍贵文物、国际经济诈骗等跨国犯罪日益增多。人员往来频繁，使得一些诉讼行为往往需要跨国境进行，而各国司法主权构成的壁垒又阻碍了跨国诉讼行为。这样，通过司法协助来超越国家间的司法管辖屏障，就成为不可避免的问题。作为国际刑事司法协助的引渡越来越受到我国政府、法律专家、学者的高度重视和关注。

　　一、我国现行的引渡审查模式

　　所谓引渡是指一国将在其境内而被他国指控为犯罪或者判刑的人，依据该国的请求，按照有关引渡的国际公约、条约和国内引渡法律的规定，或者以相互引渡条约，移交该国提起诉讼，进行审判或者执行刑罚的一种制度。（注：高铭暄、赵秉志主编：《刑法论丛》（第一卷），法律出版社，1998年5月版，第459页。）根据此概念，我们可以看出引渡涉及两个或两个以上的主权国家之间的关系。引渡是一种跨国诉讼，它的参加人来自不同的国家。这一点与一般的国内刑事司法活动是有区别的。在一般的国内刑事司法活动中，诉讼参加人都来自一国国内，公、检、法各司法机关。他们依照诉讼法互相配合、协助办案。从理论上讲，司法机关依法独立办案，侦查权、检察权和审判权分别属于公、检、法各司法机关，任何其他机关不得干涉。而引渡的存在，其基本理由之一是出于国与国之间的礼让，出于对诉讼国主权的尊重和对建立国与国之间友好合作关系的愿望。如果不是如此，被请求国绝不会去花费一定的人力、物力、财力关注被控到对他国造成刑事危害和被判刑的身处其国的人而自觉自愿地将他们引渡给请求国。因此，我们很难想象把引渡单纯作为一种司法活动，而不参与政府的引导活动，而出现司法和行政对外口径不一的现象。可以说，在引渡中，司法权与行政权具有统一性，他们之间是“你中有我，我中有你”的关系。

　　引渡的通行做法是请求国提出的引渡请求分别由被请求国的主管机关进行司法审查和行政审查，并在此基础上作出引渡与否的决定。引渡始于被请求国主管机关接受请求国提出的引渡请求或者采取临时强制措施的请求，终于请求国收到被引渡人或者被请求国作出不引渡的最终决定。这种由行政机关和司法机关对引渡请求加以审查并作出引渡与否的做法被称为“双重审查制”。国际社会现存三种不同形式的双重审查制：行政审查-司法审查-行政审查、行政审查-司法审查、司法审查-行政审查。（注：黄风：《中国引渡制度研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第161—169页。）其中不论是行政审查还是司法审查均可否定引渡决定的作出，即实行“一票否决”的原则。

　　在我国长期以来，人们谈及引渡案件的处理，似乎脑中显现的观念只是由外交部指挥，国际刑警具体操作的一种极为神秘的外交活动。直到1992年，外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《关于办理引渡案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）才为我国处理引渡案件确立了主管机关：外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部。从而除掉了引渡案件的神秘色彩，结束了引渡案件审查权由外交部和公安部专揽的状况。但是，引渡案件究竟应该由这些机关如何审查呢？《规定》仅指出外交部在接到外国的引渡请求后与其他主管引渡案件的机关进行协商，共同就是否允许引渡作出决策。也就是说，要作出引渡的决定，只能在各主管机关均表示同意的情况下作出，否则只要有一家主管机关对引渡请求持否定态度，就不能作出引渡决定。这样就赋予了各主管机关同等的对引渡请求的审查权和决策权。从而在某种程度上引进了国外双重审查制中的一票否决原则。但我国《规定》所提出的五机关具有同等否决权的联合会审制不同于国外引渡立法中规定的一票否决原则。国外引渡立法所指的一票否决意见是指代表参与同一审查程序的不同主管机关共同的最终意见。我国的五机关联合会审制对五机关的职责范围没有具体、明确的规定，容易使各主管机关产生依赖、推诿责任的思想，不利于各主管机关分工负责、互相配合、互相制约，也就当然失去了国外采用一票否决原则旨在使行政审查和司法审查相互制约的意义。（注：黄风：《中国引渡制度研究》，中国政法大学出版社，1996年6月版，第158页。）

　　二、我国现阶段双重审查模式的构想

　　鉴于我国现行引渡制度之弊端，我国的法律专家和学者提出了以双重审查制度为基本框架的各种各样的设想和方案。其主要模式有：

　　1.外交部担负对外国引渡请求的行政审查工作，并负责对外就引渡问题进行联系和代表国家作出决定。我国省级公安机关、人民检察院、人民法院担负对外引渡请求司法审查的职责。

　　2.司法部担负对外国引渡请求的行政审查工作，并负责对外就引渡问题进行联系和代表国家作出决定。对外引渡请求的司法审查职责由人民检察院担负。

　　3.司法部和外交部共同负责引渡请求的行政审查。司法审查的工作则由省级公安机关、人民检察院、人民法院承担。高级人民法院关于可否引渡的裁决在经最高人民法院核准后，成为具有法律效力的最终决定，不必再走行政主管机关的决策程序。

　　4.司法部担负对外国引渡请求的行政审查工作，并负责对外就引渡问题进行联系和代表国家作出决定。对外引渡请求的一般司法审查职责由省级人民检察院承担，审判机关则根据引渡诉讼参与人的要求对行政主管机关就引渡问题作出的决定进行合法性审查。（注：黄风：《中国引渡制度研究》，中国政法大学出版社，1996年6月版，第 175—179页。）

　　三、对构想模式之分析及新的建议

　　我国的法律专家和学者经过艰苦的探索和研究，提出了上面几种对引渡案件审查的构想模式。但是，笔者仍然认为这几种模式还不够完善，尚有挖掘之处。下面笔者欲在对这几种模式进行分析的基础上，提出自己认为较合理、较具可行性的做法：

　　首先，应当肯定的是我国现行的对引渡请求同意与否的五机关联合审查制相当于我国以前的做法有两大进步意义：第一，结束了引渡案件审查主体不明的状态，明确了引渡案件的审查主体是司法部、外交部、公安部、最高人民法院和最高人民检察院；第二，两院三部包括了引渡案件在国外审查主体的全部，排除了将引渡案件看作是外交机关和国际刑警组织的专职，从一定程度上接受和肯定了国外早已存在的行政和司法的双重审查制。但是五机关联合审查制只能作为一种临时措施，它的存在无法满足我国屹立于世界之林的法制建设的需要。因为：第一，这种联合审查制没有明确两院三部各机关工作的侧重点，不利于明确责任和互相制约。如前面所言，一旦出现棘手案件，五机关互相依赖、推诿责任在所难免；第二，两院三部联合审查将司法外交混为一体，有由“司法协助”倒退到“政治协助”之嫌，容易造成我国在国际关系中的被动，不利于我国建立对外良好的国际关系；第三，两院三部联合办公，一揽子审查案件，对审查程序作了较大的简化，浓缩各环节于一体，容易给人造成我国不注重在程序上对人权保障之错觉，不利于我国良好形象的树立。所以，笔者认为成立一个由两院三部的代表共同组成的“引渡案件审查委员会”，并由该委员会负责对外国的请求进行一揽子审查并作出最终决定的办法不可取。我们在肯定我国两院三部联合审查引渡案件的历史及现实进步意义的同时，还应注意到这种审查制度落后的一面，将行政审查与司法审查划分开来。这样做不仅有利于我国的法制建设，有利于我国与他国建立良好的国际关系，有利于树立我国良好的国际形象，也符合国际通行做法。总之，引渡案件的处理毕竟属于国与国之间的一种重要的司法协助形式，只有各国做法趋同相互之间才可能愿意协助，这种协助也才可能有效。否则各行其是，国际引渡案件的处理将无从谈起。

　　其次，从行政审查的角度看，在我国法律专家和学者提出的几种主要模式中，有提出由外交部担负的，也有由司法部担负的，还有由两家联合担负的。那么，究竟由哪家或哪几家联合担负更为适当呢？笔者认为，引渡案件应由司法部担负行政审查的主体并负责对外就引渡问题进行联系和代表国家作出决定。同时由外交部负责配合司法部对上述引渡问题加以处理。也许笔者的这种提法会遭到外交部有些同志的反对，特别是在外交部工作的具备法律、外语知识、精通外交事务的专家的反对。这毫不奇怪，因为一直以来，这些专家们都辛勤工作在外交事务的第一线，在我国与外国签订司法协助协议方面立下了不可磨灭的汗马功劳。但是，引渡案件由哪家或哪几家联合进行行政审查并负责对外联系和代表国家做出决定，其着眼点是从全局出发，以国家和人民的利益为重。笔者之所以持有这样的观点，其理由主要有：第一，由司法部担负行政审查主体并负责对外联系事宜与其他大多数国家的做法一致。（注：黄风：《中国引渡制度研究》，中国政法大学出版社，1996年6月版， 第184页。）这并不是说，我国的言行必须脚跟外国， 而是因为引渡具有特殊性。引渡能否成功，要依靠国家间的通力合作。各国规定一致，有利于引渡合作的完成。更何况实践中也出现过外国司法部明确要求我国司法机关通过我国司法部就司法合作问题之进行对口联系的情况。例如，应美国司法部长雷诺的邀请，以原司法部长肖扬为团长，由最高人民法院、 最高人民检察院、 公安部和外交部代表组成的中国司法代表团于1997年11月赴美访问，同美方就开展执法合作问题进行了讨论，中美双方都愿意在打击国际有组织跨国犯罪、毒品走私、非法移民、制造伪币和洗钱方面等进行合作，并就缔结引渡条约和司法协助条约方面表明了各自的观点和立场；（注：参见《法制日报》，1997年11月29日， 第1版。）第二，现代引渡制度不再是国与国之间政治交易的手段，引渡已由“政治协助”发展到了“司法协助”阶段。虽然引渡离不开外事活动，但又不是纯外事活动，引渡的条件具有严格的法定性，其基本属性仍然是司法合作，这就如同国家各行业部门可在法律允许的范围内同国外直接接洽的道理一样，不能将这些行业事务定性为外交事务。所以，引渡案件的行政审查以及对外联系事宜由司法部处理就应当是理所当然的。至于外交部可以利用对国际事务和各国情况最为了解之优势，协助司法部掌握动态、分析情况，做出是否将案件移交给司法部门的决定。例如，提供材料帮助确定有关案犯是否属于政治犯罪，有关诉讼活动是否具有政治迫害或者政治追诉的特点，以及引渡对我国主权、安全和其他重大利益是否会产生不良影响等；第三，由司法部出面作出同意或者拒绝引渡的决定比由外交部出面的回旋余地大。智利前总统皮诺切特案就是最好的例证。对于这一应西班牙要求，由英国逮捕的智利前总统，英国处于左右为难的状况。所以，不知是否应将皮诺切特引渡给西班牙的英国政府不断辩称，皮诺切特案纯属司法案件，与政府无关。其目的无非是为了将这一案件司法化，以求得与智利、西班牙处理好国与国之间的关系。在引渡案件中，由外交部出面往往还可能引发出外交争端或者招徕报复。这里，还是让我们以皮诺切特案为例。虽然英国政府不断强调皮诺切特案的非政治性，但英国的反对党在议会中明确提出，英国处于进退维谷的状态，完全是因为政府的有关部门把事情搞糟了。从英国拘捕皮诺切特开始，智利就从贸易角度给英国以打击。例如，智利取消了原定的购买价值 6千万英镑的英国三艘大型护卫舰的计划。智利告知英国占35％股份的瑞典飞机公司暂时不考虑购买该公司的战斗机。（注：参见《三秦都市报》，1998年11月15日，第7版。）

　　再者，从司法审查的角度看，我国的法律专家和学者提出了4 种审查模式：（1）由省级三机关联合承担；（2）由省级三机关联合承担，但赋予最高人民法院核准引渡案件的最高效力；（3 ）由省级检察机关作一般的司法审查，由省级审判机关进行合法性审查。另外，最高人民法院刑一庭法官、法学博士党建军还提出引渡案件的司法审查只能由人民法院行使。（注：高铭暄、赵秉志主编：《刑法论丛》（第一卷），法律出版社，1998年5月版，第460页。）笔者认为，第一种模式赋予了三机关雷同的职责与权限，而三机关的意见往往又难以统一；第二种模式考虑到第一种模式的缺陷，将引渡案件的司法审查权全部交由检察机关审查而有欠妥当。因为某些本该由法院审判决定的案件无法由检察院被移送到法院，这从某种程度上具有检察权侵犯审判权之嫌。同时也侵犯了被要求引渡人本应享有的辩护权；第三种模式虽然也克服了第一种模式中三机关职责雷同、意见难以协调统一之不足，但却将矛盾上交，有相互推诿责任之嫌，并增加了本来就已不堪重负的最高人民法院的负担，不符合诉讼经济原则，实不可取；第四种模式提法新颖，但却无法寻找到法律根据。因为我国法律并未赋予法院对行政主管机关的引渡决定和检察机关对引渡司法审查的合法性进行审查的权力。至于认为司法审查权只能由人民法院行使的观点，笔者也不敢苟同。虽然司法审查可以归结到引渡请求所指的行为是否构成犯罪及其最低刑期为何的问题，刑事诉讼法第12条也规定了“未经人民法院判决，对任何人都不得确定有罪”的原则。（注：高铭暄、赵秉志主编：《刑法论丛》（第一卷），法律出版社，1998年5月版，第461页。）但是，对于公安机关作出的撤销案件决定以及人民检察院作出的不起诉决定中含有行为不认为是犯罪的情形该如何处理呢？如果按照第四种模式就必须将这部分案件也交由法院审判决定，这与我国的刑事诉讼法规定不符，也必然造成人力、物力、财力的浪费。笔者认为，对于引渡案件的司法审查权的确立要紧紧围绕两条基本原则办事：一是确保对诉讼参与人人权保障的原则；二是要使诉讼的进行符合诉讼经济原则。基于此，笔者建议我国可将引渡案件的司法审查分为简易审查程序和一般审查程序两种。所谓简易审查程序是指对于公安机关和人民检察院经审查不认为构成犯罪的而不予引渡的案件作出不引渡的决定，以此终止引渡的司法审查程序。所谓一般审查程序是指对于公安机关和人民检察院经审查认为可能构成犯罪的案件应移送人民法院，经审理决定是否构成犯罪以及决定是否应予引渡。

　　简言之，笔者建议对于外国提出的引渡请求，我国可以采取“行政审查-司法审查-行政审查”的双重审查模式。其中行政审查在司法部在“台上”行使，外交部在“台下”帮助决策；司法审查权依据个案情况，分别采取简易审查程序和一般审查程序，由公、检、法三机关依照法律分别行使。