当代 从政策社会到法治社会

Ⅰ

长期以来，我国一直是个政策社会，就是依靠政策来治理国家。今天我们要实行依法治国，这是治国方略的根本转变。为什么要实行这个转变，要以法律来取代政策呢?这就需要我们对法律和政策的关系，非凡是政策对法制建设造成的消极影响有清醒的熟悉。只有这样，在实行依法治国过程中，我们才会努力超越政策这一障碍，实现从依靠政策到真正依靠法律的转变。本文的论述并不否认政策在治理国家中曾发挥的重要的、积极的功能、并仍将发挥重要功能。但就法律和政策关系而言，政策对法制建设造成的消极影响是巨大的、不可否定的。

法律服从政策、依靠于政策是建国初就确立的一项法制建设原则。《中共中心有关废除国民党的六法全书和确定解放区的司法原则的指示》指出摘要：人民的司法工作在新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党的政策及其人民解放军的其他纲领、政令等作依据。在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则应该是有法律，从法律，没有法律，从新民主主义的政策。

法制初创时期，司法机关办案应有所遵循，没有法律依政策是合理的。新问题在于片面地把政策抬到不适当的高度和过份地依靠政策，导致中国几十年以政策取代法律，政策干扰法律，最后政策扼杀了法律的生长。党在几十年领导国家中，主要就是依靠政策实行对国家的领导。毛泽东同志常说，政策和策略是党的生命。政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任务行动都是实行政策。[注释这样，使政策在中国具有很高的权威性和非常广泛的运用。

这些思想被运用到政策和法律的关系上，法学教科书中几十年的经典说法是，党的政策是法律的灵魂，对法律起着指导功能。法律是政策的保障，法律只是实现党的政策的一种手段和工具。甚至说，“党的政策是国家一切活动的依据”。[注释这些理论非常清楚地表明一个信息摘要：就是政策高于法律，政策才真正具有最高权威。由于对政策的过份推崇和政策被运用到显赫位置。给领导干部，国家机关包括司法机关和广大人民群众形成的一个观念是，政策才是真正有意义的“法律”，是必须加以重视的。法律是不重要的，可有可无的。法律只不过是以法律名义表现的政策罢了，它本身不具有独立的含义。因为，法律规定的行为规则要通过政策的指导和解释才能实施，才具有意义。即使法律规定了行为规则，也只不过是政策的一种表达方式罢了，法律仍不是真正的行为规则，真正的行为规则是政策，法律成为政策的附庸。

在国家机关和法制建设中，由于对政策的过份推崇产生的后果是将建国初期确立的“有法律依法律，没有法律从政策”的指导原则，片面地变成这样一个无形的规则摘要：有法律，依法律，但还得适合政策；没有法律，依政策，有了政策也就不需要法律。正是这种思想严重地妨碍了中国法制建设的进程。有关这点，前全国人大常委会委员长彭真在1979年的一次讲话中有很好的说明。他说，为什么现在立法这么快，过去就立不出来呢?这“就是个熟悉新问题，抓紧不抓紧的新问题。过去觉得，有党的领导，有方针政策，迟搞几天也不要紧。结果拖了下来，贻误了事情。[注释所以，在建国初废除旧法统后确立的“有法律从法律，没有法律从政策”的原则，在几十年的实践中变成了只依靠政策，而不需要法律，政策成了法制发展的一个屏障。这也是司法人员养成重政策、轻法律的重要思想根源。重政策、轻法律，政策的地位高于法，是法律缺乏权威，法律难以实施的重要原因。对当前中国法律实施的困难，群众中有一句顺口溜说“黑头不如红头，红头不如白头，白头不如口头”[注释这反映了以政策高于法律，政策代理法律，甚至政策阻碍法律实施的不正常状况。



Ⅱ

我们社会重政策，轻法律，以政策代替法律的价值观，是党领导革命在长期战争环境中养成的习惯。彭真同志曾指出摘要：“拿我们党来讲，革命战争期间，主要是靠政策办事，注重的是政策，没有依法办事的习惯。还有，我国经历了几千年的封建社会，封建残余思想至今影响着我们。[注释他还分析了这种重政策的领导方法形成的原因，在战争时期，党也好，军队也好，群众也好，注重的是党的政策。一件事情来了,老百姓总是问，这是不是党的政策?毛泽东同志曾说，中心给你们的就是政策。当时，农村根据地长期被敌分割，交通不便，党中心给各地的，概括起来说就是政策。依靠政策，三年半消灭了国民党八百万军队，把三座大山推翻了。那时，只能靠政策。当然，我们根据地的政权也有些法，但有限，也很简单。就全国讲，法是国民党的或外来侵略者的。假如要讲法就不能革命，就是维护三大敌人的统治。那时候对反动统治阶级要“无法无天”，在人民内部主要讲政策。这是一个历史阶段。我们大多是那个时期成长起来的，也或多或少养成了那个时期的一些工作习惯。[注释政策被当作革命胜利的法宝，政策和策略是党的生命。而法律被当作反动阶级压迫的工具，革命的人们就是要“无法无天”。这种观念即使在共产党领导人民取得自己的政权后，仍没有多大改变。习惯用政策并能将政策娴熟地运用自如，法律一直被忽视，甚至经常置于受批判的地位。

政策之所以被提到很高的位置，被我们党成功地运用于领导战争并运用于领导国家建设，是因为政策有它很好的特征。政策的特征在于摘要：

(1)决策的果断性。由于政策的决策通常是由领导层的少数几个人作出的，经常是一个会议，至多是几天的会议就制定一项政策。所以制定政策比制定法律快速、果断得多。

(2)灵活性。它包括制定政策的灵活性和运用政策的灵活性。由于政策是少数领导人制定的，它可以根据新的情况和变化迅速改变。所以，中国人心目中经常有政策多变的感觉。政策也是比较原则的，它只对需要解决的新问题提出一个目标、原则或计划，运用起来比较灵活。(3)执行效应快。政策传播快捷而广泛深入。它的传播渠道主要是两种摘要：一是新闻媒体和其他宣传工具，如报纸、广播、电视加上标语、板报等，把政策直接带给千家万户。二是发文件，开会传达，假如说前一手段是广泛向群众宣传，后者则是重点让执行、运用政策的干部和骨干把握政策。它经常通过开会，面对面地传达，也很快捷，强化接受的功能。由于政策通过上述途径很快被广大干部群众所把握，它会很快收到执行的效果。

(4)政策很适应党的领导方法。共产党的领导方法是，民主集中制，严格的上下级领导关系；依靠庞大的执行政策的干部队伍；宣传鼓动，发动群众等等。这些领导方法，正好是象上面所说的政策决策和推行的办法。这些特征使得党能灵活、方法、有效地实行领导。

政策还是适应计划经济管理的一种有效手段。计划经济是一种政府直接对经济实行操纵管理的经济。计划经济运行的动因是领导者意图，经常是政治的考虑，而往往忽视社会本身的需求和市场的要求。激活这样庞大的、复杂的经济运作，要求领导者根据不断变化着的形势不断地决策，强有力的政府和企业管理层推行这些决策。政策的决策方式、传播方式和执行方式，正好适应国家控制管理计划经济的需要。所以，政策不但在战争年代显示了威力，在长期计划经济的年代，它仍具有强大的生命力。其实党原来搞经济建设，运用计划经济，也和当年打战争差不多。五年计划就象一场大的战争，一个个大建设项目也象场小战争。象国民经济建设的几年计划，进行社会主义改造的计划，大跃进运动，钢铁会战，石油大会战等等，都是象指挥打仗一样。所以，战争年代的政策手段仍被有效地运用于建设时期。这就是建国以后长期以来，政策仍极受推崇，法律被排挤，不受重视的原因所在。



Ⅲ

靠政策治理的实质是一种人治。前面我们分析了政策是战争年代党领导革命，指挥战争传下来的一种领导方式。它是建立在少数领导人的决策，集中统一的指挥，严格的上下级关系基础上的。它由少数领导人组成的权威决策机关和命令和服从的执行系统来保证政策的有效实施。没有这样一些条件，政策的效力就将大大减弱。在政策统治的社会，开会是一种必要的、最普遍的形式。制定政策需要开会，传达政策，执行政策也都需要开会。所以，民间传说 “共产党的会多”，这实际是党依靠政策管理社会的一种表现。只要是依靠政策办事，开会就是不必可少的。制定政策是一种少数人甚至个人决策的机制。因为政策总是由少数人的领导集团或领导层作出的。这并不是说政策就是反映少数人或个人的意志。通常情况下，政策制定也能反映多数人的意志和利益，它是通过领导人发扬民主，深入群众，深入基层，广泛听取各方面意见的途径来了解民意。但假如领导人思想熟悉有偏差或权力关系不正常时，政策制定错误和失误就难以避免。

我们再看看会议本身，它通常是由少数几个领导成员参加。一般情况下它依照民主集中制少数服从多数的原则进行决策。但是，在书记挂帅，或行政首长负责制的情况下，政策往往是按书记或其它主要领导人的意见决定。这种情况从我们国家的历史上，以至从现在的许多单位都不难看到。可见，政策的决策机制和法律的制定机制相比，政策本质上是一种人治决策机制。然而在我国，立法本身是建立在有广泛代表性的民意机关的基础上，而且有一个民主的立法程序作保障，使得法律的制定基本上是反映民意的。尽管立法也未必都是正确、科学和民主的，但这个机制是民主的，决策的失误可能性就小。政策的制定过程尽管多数情况下也可能是正确的，但它的决策机制是人治性质的，它的正确性比较缺乏可靠保障，失误的机会就多。象我国在历史上，都有一系列的、连续的错误政策决策。实践证实，靠政策治理成也在人，败也在人，可见，政策统治本质上是一种人治，它是和法治相排斥的。依靠政策、崇尚政策就不可能依靠法治、崇尚法治，法律只能作为政策的随从和附庸。有政策的最高权威和地位，就不可能有法律的最高权威和地位。这也是我国法制建设的历史和现实所证实了的。所以，我国实行法治，要从实行依靠政策到依靠法制的转变，这实质是从人治到法治的转变。

假如以这个观点来分析，我们就会发现现实中的一些教条、观点和提法是错误的，对加强法制和实现人治向法治的转变是有害的。最典型的就是我们过去以至现在仍流行的有关政策和法律关系的说法摘要：“政策是国家一切活动的依据”，“政策是法律的灵魂和指导，法律是实现政策的手段”等等。这些说法明显和宪法不相符合，和法治社会原则相悖。中华人民共和国宪法规定摘要：宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”。

“都必须遵守宪法和法律”。这很清楚地表明，国家的最高权威是宪法，党也要遵守宪法和法律。国家一切活动要以宪法为准则和依据，党的政策不能和宪法相抵触。是政策应符合法律，而不是要求国家的一切活动以经常变化着的(因为政策的特征就是有不断变化的灵活性)、各级政府的政策(因为政策就是许多不同层次的)为依据。正是由于我们过去是这样做的，所以，我们就没有国家的稳定和持续发展。鉴于历史的教训，我们才提出要实现从依靠政策到依靠法制的转变。只有法制才能创造长治久安的社会和持续稳定的发展。因此，我们不能再极力推崇政策，树立政策的最高权威，散布政策高于法律、决定法律，政策是法律的灵魂，法律是实现政策的工具，法律是政策的附庸等等这样一些观念了。在法治社会只有一个最高权威，就是宪法和法律。可见，上述观点是妨碍宪法法律权威建立的。在实践中，由于红头文件高于法律已成为影响法律实施的重要原因，现在是必须加以转变的时候了。



政策不仅代替了法律，遏止了法律的成长，支配着法律，而且给法律本身带来了消极影响，使法律政策化。政策的一个很大特征是轰动效应，它能在很短时间内造成很大影响，并很快取得政策效应。但政策的生命力通常不长，它的效力是很短暂的。当一个政策下来，大肆宣传鼓动，开会动员贯彻，各方面的人一齐去抓所谓中心工作，成效很快显示出来。但是，究竟不能所有在不同工作部门的人都长期集中去干一件事，工作职责是有分工的，各部门还要去干本职工作。当有一个新的政策下来，又动员大家去贯彻新的政策。这样，人们的注重力转移，工作重点转移，抓政策的人也转移，原来的政策就被扔到一边，人们渐渐也就把它淡忘了。历史上许多社会变革和社会政策的实行，经常以刑法作为推行政策的后盾，法律被沦为政策的附属物，而丧失法律应有独立性。法律的职能会随着政策形势的变化而变化，为配合形势的需要，司法机关不得不打乱正常的执法秩序，来开展一项专门斗争。这样，执法也搞成了象实施政策一样的运动方式，一项一项，一波一波地进行的。由于国家有许多的事情要做，习惯于抓重点的政策工作方式，使政策总是必须不断地改变。人们在每一件事上的注重力必然是有限的。所以，法律所受到的关注和执法效应也就很有限，这样法律也发生了政策效应。当法律不能适应政策的时候，就会被政策超越。根据以往的经济分析，一个普通政策的效应一般不超过一年，除非重新激活它才可维持更长的时间。一个大的政策在不断激励下可维持二、三年的效应。被定为国策的政策，设立了专门机构并在不断的宣传激励下才能保持较长久的生命力。很明显的例子是，禁止党政干部公款请客吃喝，有关部门颁布过无数个禁令，每次禁令大概只能刹一下当时的风头，[注释过了一年半载，这股风又会重新起来。又如给农民打白条，扣发教师工资新问题，解决新问题的方法不是靠法律起功能，而是靠政策，所以总是屡禁屡犯。倘若把非法扣压教师工资，强行给农民打白条的人送上被告席，不仅让受害人有诉权，而且上级政策、有关组织和新闻媒体应大力支持和帮助这种诉讼，而不是由政府部门一次次发通知，要求地方政府去割自己的疮疤，情况恐怕就不一样。有关部门经常不是不断地完善实施一个有效的禁令，最后形成一套严密的规则，而是不断发布新的禁令。这就是我们长期习惯的政策的思维方法和工作方法——象“狗熊掰棒子，掰一个扔一个”。

政策的短效应，造成社会对政策多变、政策不稳定的心态。由于政府发布政策经常针对一时一事，此一时彼一时，人们对政策的态度也是一次性的，而对众多过去的政策，人们不知哪个对新情况有效，也就不认为过去的政策对新情况是有效的。即使有的政策能解决现实的新问题，人们也要期待新政策的出台，而不会去理会已有的政策。不断炮制政策的结果，导致了人们的无规则心态。影响到今天人们对法律的态度也是如此，本来对一些新问题已有法律能解决，可是人们不好好地去实施这些法律，而是仍在抱怨无法可依，要求制定新的法律。

政策越俎代疱取代法律，影响了法律的权威和实施效力。例如，婚姻法规定，男女婚龄分别为22岁和20岁。但由于计划生育政策提倡晚婚，因此有些地方政策就死规定提高男女结婚年龄，使得一些地方人们到了法定婚龄仍不能批准结婚。政府要人们遵守的是政策，而不是法律。这在客观上培养了人们蔑视法律，有法不依的态度。所以，人们才认为法律只不过是保障政策实现的一种制裁办法。

政策效应严重地影响到法律的效应。法律被政策化，被赋予政策的形式和被政策性地运用。由于长期形成的政策思维方式，许多法律被制定成政策式的宣言，实际上是一项政策穿上了法律的外衣。像五十年代初期制定的，被编入中华人民共和国法规汇编的文件《农业生产合作社示范章程草案》和《高级农业生产合作社示范章程》，这就是1955年和1956年农业合作社过程中党迅速变化的两项政策。而至于《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》就很难分得清它到底是政策还是法律。八十年代制定的某些法律如教育法、草原法、农业基本法等，也都有类似政策宣告，满篇的政策性用语，如“国家鼓励”、“国家支持”、“国家给予”等等。甚至宪法也被政策化运用。毛泽东主席曾把宪法作为建设社会主义过渡时期的总政策和纲领，该宪法被他运用来在中国推行向社会主义过渡政策的工具。毛泽东在1954年制定宪法时，他原计划15年完成向社会主义过渡，所以，他预言这个宪法只管15年。在宪法中布满了社会主义过渡时期的目标和手段的规定。如序言第二段专门规定了建设社会主义过渡时期的总任务，第三段宣告制宪的目标是反映人民过渡时期的要求和愿望，总纲从第4条到第10条用七个条文规定了向社会主义过渡的政策、方法和步骤。这是个将法律政策化的典型例子。一旦过渡时期结束，[注释在毛泽东等领导人看来宪法的使命也就结束了。所以，1958年后，对宪法就再也不那么重视了，渐渐把它扔到一边。[注释法律的政策化较严重影响到法律的实施。它的危害具体表现于摘要：(1)法律条文政策化、原则化使法律很难操作实施，停留在书面上。(2)把法律当作政策来制定，法律用来解决当前阶段性的工作任务，使法律短期行为严重，法律很难有长期性和稳定的效果。(3)政策的短效应给社会造成对法律的短期效应心理。法律颁布的时候，人们关注、热心了一阵子。随着时间的推移，人们渐渐把它淡忘，法律效力减弱。由于长期的政策社会造成的政策文化心理扭曲了人们的法律观念，给法律实施带来困难。这是政策对法律更深层、长远的贻害和影响。

由于极端重视政策、推崇政策，造成法律的“能力缺乏症”，使法律缺乏独立的品格。当一项法制被制定出来后，并不意味着它要在社会中实施，也没有人关注它的实施，将它束之高阁而放在法律库中。只有发出有关的政策指令，这个法律才会被人们从遗忘的角落中拣出来，大张声势实施法律。由于已带上政策的情绪色彩，法律经常被扭曲变形，使法律失去本身的正义和公正价值。[注释象著作权法早在1990年就颁布实施，但正是该法颁布后，各种盗版音像制品活动才猖獗起来，并没有人去严格依法处理。但只有当中心发出严惩计算机、光盘犯罪活动的指示之后，这个法律才被运用起来打击犯罪。政策的强化结果是造成法律形同虚设，成为可执行可不执行的条文。对许多执法机关来说，真正的行为规则是政策，法律只不过是保障这个行为规则实现的强制办法而已。

从上可见，政策的种种效应是法律难以实施的重要原因之一。假如不适当削弱政策的权威，法律的权威就难以建立，不减少政策的适用范围和影响，法律的功能就难充分发挥。



Ⅳ

政策如此权威和被广泛地被运用，是同计划经济体制、政府在计划经济体制下的万能功能和共产党人习惯的工作方法紧密联系在一起的。是政治、经济体制和社会结构决定的。它是一个行政社会的显著特征。任何社会都需要政策，政策有政策的功能和使命。它总是带有一种方向性、阶段性，起指导性功能。没有政策就没有社会有目的地发展，也没有法律的适时制定和实施。新问题是它不能过于膨胀和泛化，充斥整个社会，排斥法律规范的功能。实际上，政策的特性又决定根本不可能取代法律的功能。法律具有广泛的民意基础，具有明确的规范性和可操作性，具有稳定性和后果的可测性。过于依靠政策将使社会处于一种缺少明确的行为规范和准则，缺少有效的秩序和稳定发展状态。市场经济是法制经济，政策已不能适应多元主体的社会结构和复杂的市场经济。随着我国市场经济的改革，计划经济体制将要消退，万能的政府能力将要减弱，党和政府靠行政命令直接指挥一切的工作方法也要随之转变。政策的功能和功能的范围将缩小，法律的权威和功能将越来越大。政策和法律的关系正象计划和市场的关系一样，它们都不是一个完全相互取代的关系，而是一个整体上的转移关系。计划经济体制要向市场经济体制转变，并不说市场经济下不要计划，只是计划在有限的范围起有限的功能。由政策社会向法治社会的转变，也不是不要政策，而是让政策也在有限的范围发挥有限的功能。有全能的计划就不可能有市场经济，同样，有万能的政策就不可能有法治社会。这两者是同形同步的。在计划经济向市场经济的转变过程中，我们也必须实行由依靠政策到依靠法律的转变。市场经济体制的建立过程，也是我国从政策社会走向法治社会的过程。