非政府间国际组织的国际法主体资格探讨

非政府间国际组织是各国的民间团体、联盟或个人，为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联系合体。[1]其数目由本世纪初的一百多个发展到现在的数万个。可以讲，非政府间国际组织在国际关系中的重要性越来越突出。传统国际法认为，非政府间国际组织不是国际法主体，在国际关系中不能以国际法主体的名义从事活动。但是现在随着国际关系以及全球化的进一步发展，非政府间国际组织在国际法上的地位问题日益受到重视，对其是否应列入国际法主体应加以考虑。

　　非政府间国际组织在一定限度内可以成为国际法主体

　　分析非政府间国际组织的国际法主体资格，首先有必要对国际法主体的含义作个了解。所谓国际法主体，是指独立参加国际关系并直接在国际法上享受权利和承担义务，并具有独立进行国际求偿能力者。[2]由此可见，具有国际法主体资格要有三个条件：一是独立参加国际关系；二是能直接承受国际地位上的权利和义务；三是有独立进行国际求偿的能力。在当代国际社会中，一般认为，同时具备上述三个条件的是国家，而在一定范围内和一定条件下还包括国际组织（指政府间国际组织）和正在争取独立的民族。从上述国际法主体的概念也可得出，某些非政府间国际组织已具备国际法主体的资格。这可从以下几个方面加以说明。

　　其一，非政府间国际组织能够独立地参与国际关系，他们所效力解决的大多数问题都是国际性乃至全球性的。[3]某些非政府组织通过某些特定方式在某些领域获取了某些有限的国际法上的权利和资格，在某些国际事务和国际法领域具有国际法主体的资格和法律地位，但这些权利和资格与国家所享有的权利和资格并不是等同的。在环境领域，个别非政府间国际组织在一定程度上被认为是国际环境法的主体，如国际自然资源保护同盟，世界自然保护基金会等，都在国际环境保护领域具有广泛影响的组织。[4]

　　另外，在国际关系中，非政府间国际组织与政府间国际组织之间，非政府间国际组织相互之间共同制订或通过的一些重要文件，以及非政府间国际组织就一些重大国际问题提出的建议往往具有重大的国际影响力，有些文件还被一些国家认可和实施，或直接转化为国际法律性文件，或通过国内立法以国家强制力保障其实施。在20世纪90年代，非政府组织齐心协力，在许多方面起到了举足轻重的作用。譬如，在旷日持久的关贸总协定乌拉圭回合谈判中，发达国家和发展中国家达成的许多妥协都是在非政府组织提出主张的基础上形成的；里约环发大会的准备工作接受了来自非政府组织的各种建议，在大会的最后文件中吸收和接纳了非政府组织提出的许多思想和主张；刑法学高等研究国际学院和美国律师协会推动建立了国际刑事法院；帮助制订国际禁雷公约；引起人们对全球变暖和第三世界债务减免问题的高度重视，挫败了29个主要工业国家制订全球投资基本原则的企图；人权大赦国际的影响等等。以上情况表明，非政府间国际组织已渗入到国际关系的各个领域，如经济、贸易、战争、人权、医疗卫生、环境、劳工、贫困等，并且在其中起着举足轻重的作用。

　　其二，政府间国际组织同非政府间国际组织进行联系也在一定程度上承认了其在国际关系中的地位。作为政府间主要国际组织的联合国有专门处理同非政府间国际组织关系的机构联合国经社理事会。《联合国宪章》第71条规定：“经社理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关本理事会职权范围内之事件。”该条规定了联合国处理与非政府组织关系的原则，即经社理事会可以就与非政府组织有关并属于经社理事会职权范围内的事项征询非政府组织的意见。根据这一原则，理事会在1968年通过了“理事会与非政府组织之咨询办法”的决议，具体规定非政府组织享有咨询地位的条件与程序，并为处理和协商与非政府组织的关系成立了专门的辅助机关-非政府组织委员会。该委员会负责批准接纳非政府组织，认可它们在联合国的咨询地位和观察身份。获得经社理事会咨询地位的非政府组织，有权以咨询者和观察者的身份出席理事会议并参加联合国的各种会议，并有权在会上作口头发言和书面发言。

　　1996年，联合国经济理事会通过的1996/31号决议对联合国与非政府组织之间的咨询关系再次作了规定。该决议为非政府组织参加联合国的正式国际会议及会议准备阶段制定了规则，进一步承认了在各国和地区活动的非政府组织。允许各国和各地区的非政府组织以自己的名义独立地在经社理事会发表意见，而不必像以往那样必须通过在经社理事会有咨询地位的非政府组织去间接地表达自己的主张。经社理事会在1996年第297号决议中提请联合国大会审议非政府组织全面参与联合国工作的问题。这是联合国大会历史上第一次面临这样的请求。[5]

　　政府间国际组织同非政府组织进行协商，是联合国的创造。但在联合国内，除特别授权，只有经社理事会可以给予非政府组织以咨询地位，联合国其他机构或会议，不得擅自给予非政府组织以咨询地位。[6]一些区域性政府间组织，如美洲国家组织、欧洲委员会等也采取同样的做法。可以讲，政府间国际组织同非政府间国际组织就某些问题进行协商，能够使非政府组织参与政府间国际组织的决策过程，通过各种方式影响政府间国际组织的决策。但与其他国际法主体如国家、政府间国际组织相比，这种参与权受到了很大的限制。如在联合国体系内享有咨询地位的非政府组织，分为三种不同的类型，并且非政府组织的代表无权享有特权和豁免即可予以说明。

在非政府组织与政府间国际组织的关系方面，非政府组织已被《联合国宪章》等若干政府间国际组织的法律章程及相关决议专门指出其法律地位，其名字也赫然出现在国际公约协议文本上，其代表能与国家代表、政府间国际组织的代表一起参加有关政府间国际组织或国际公约的国际大会。故非政府组织已日益广泛地参与政府间国际组织以及国家间会议，需要对非政府组织的法律地位进行重新评估。

　　其三，由于某些非政府组织的成员既可以是国家机关也可以是一国内部的民间团体或个人成员。故这些非政府组织已成为各国共同活动的一个场所，各国的政府代表和非政府代表可以从不同的角度就共同关心的问题进行探讨。而且非政府组织同政府间国际组织在人员和人事安排方面往往是相互渗透的，不少政客从政府间国际组织或国家机构离职后都去非政府组织担任职务或充当志愿人员。如国际自然资源保护同盟，于1948年10月5日成立，它的成员非常广泛，主要由国家、政府机构和非政府组织等组成。中国最初即是由中国环境科学学会以非政府组织的身份在1979年加入，后于1996年10月以国家的名义加入该组织。再如国际标准化组织其成员既可以是各国的民间组织也可以是有关国家机构。

　　这类非政府组织，其代表来自政府和非政府两个方面，通过其召开的国际会议各国可以就某些具体问题达成一致赞同的意见，通过长期的实践提供国际习惯的证据或促进某些国际习惯的进一步发展。其国际法主体资格是在长期的国际活动和国际实践中被主权国家所认可的，其主体资格不是来自国际条约，而是来自习惯。[7]

　　其四，由于非政府组织日益广泛地参与国际关系，已有越来越多的国际社会成员（国家、政府间国际组织）承认某些非政府组织具有国际法主体资格。1986年4月24日签订的《关于承认国际非政府间组织的法律人格的欧洲公约》已经明确承认非政府间国际组织的国际法律人格。如国际红十字委员会是一个依据瑞士民法设立的私人团体，并且被认为在国际公法上是一个独立的实体。[8]其代表与日内瓦公约当事国的代表一起参加定期的国际红十字大会，主要任务则是援助和保护武装冲突的受难者以及自然灾害的受难者。这类非政府组织已经在国际上独立地进行活动，独立地承担责任，在一定条件下和一定范围内应是国际法主体。

　　其五，随着现代科技的发展，国际间的交流越来越频繁，国际关系涉及的领域越来越广。再加上信息技术革命的支持以及经济的全球化，民间社会的人员和组织的跨国往来迅速发展。在一些有关人类重大问题，如人口、教育、扶贫、卫生保健、妇女儿童保护、环境保护、难民救援、人权、裁军等方面，过去由政府独享，现在已为非政府组织涉足，甚至在某些领域非政府组织起着近乎主导的作用。因为传统的以各国政府为主体的全球治理体制在迎接这些挑战和解决这些问题时显得力度不够，或者是力不从心，表现出很大的局限性。实践证明，各国政府和政府间国际组织解决这些棘手问题的能力是有限的。为了应对当今人类发展所遇到的挑战，新的全球治理体制不仅要有国家间政府间的国际组织参与，而且还应由非国家的非政府的组织参与。故赋予某些非政府组织以国际法主体资格，也是解决人类共同面临问题之所需。前述国际红十字会被公认为国际公法的主体即可予以说明。

　　因此可以讲，从非政府国际组织广泛地参与国际关系；政府间国际组织建立与非政府国际组织进行协商的机制；非政府国际组织的组成；某些非政府组织已被公认为国际公法主体，以及政府间国际组织解决当前国际问题的有限性等几个方面来考虑，笔者认为，应承认某些非政府国际组织为国际法主体，即有限的、有条件地予以承认。

　　小结

　　赋予某些非政府国际组织以国际法主体资格，并不意味着对所有的非政府组织都承认其为国际法主体。对非政府组织的国际法主体资格的认可，应是有条件的、有限制的，即仅仅在一定条件下和一定范围内承认某些非政府组织为国际法主体。因为非政府组织毕竟不是国家间组织，和国家间的国际组织相比终有其局限性，故在看到其优势的同时也要看到其不足之处。具体到某一非政府组织，要采取具体问题具体分析的观点，根据其处理国际关系问题的能力来决定是否赋予其主体资格。譬如对于一些重大的国际事务，如核扩散、战争等涉及国家安全方面的问题，非政府组织缺乏必要的解决问题的手段，也很难接近决策者，对这些问题是无能为力的。在提供经济和社会服务、环境保护以及发展等问题上，非政府组织则相对易于接近决策者。这些政府难以处理或不愿处理的问题，非政府组织因为易于接近特定的服务对象而处理起来相对较易。故这方面的非政府组织可斟酌考虑授予其国际法主体资格。

　　综上所述，笔者认为，在国际关系中完全否认非政府国际组织的国际法主体资格是不可取也是不现实的。在一定条件下和一定范围内，可以承认某些非政府组织为国际法主体，以完善国家法主体体系。国际法的主体是相对的和变化的，随着国际社会的发展，主体范围在逐渐扩大，任何实体只要能承担国际法上的权利义务，实施法律行为，就应在有限的范围内承认其国际法主体性。所以，随着国际社会的发展和非政府组织活动的加强，它们的国际地位必然要加强。[9]承认某些非政府组织具有国际法主体资格便是加强其国际地位的表现，也是和事物发展变化的哲学原理相适应的。