论国有银行治理结构的有效性

摘要

本文认为，在影响国有银行经营效率的众多因素中，国有银行缺乏有效的治理结构的问题已经成为最为关键性的因素之一，在中国加入世界贸易组织、加快金融市场开放时，国有银行与外资银行的竞争，并不仅仅表现为金融市场上的经营活动的竞争，治理结构方面的竞争更具有决定性的意义。因此，本文将公司治理结构的一般理论应用到对国有银行的分析中，在比较了不同模式的治理结构之后，提出了国有银行治理结构有效性的基本标准，进而结合国有银行的经营现状，分析了国有银行治理结构有效性低下的主要表现和原因，探讨了国有银行上市对治理结构的影响，最后结合国有银行的现实状况提出了提高国有银行治理结构有效性的主要思路。


在中国金融体系中，占据支配性地位的国有银行的经营效率，不仅在微观上影响到国有银行体系经营状况和市场竞争力，而且还在宏观上影响到金融资源的配置效率和经济增长的质量。在影响国有银行经营效率的众多因素中，国有银行缺乏有效的治理结构的问题已经成为最为关键性的因素之一。事实上，在中国加入世界贸易组织、加快金融市场开放时，国有银行与外资银行的竞争，并不仅仅表现为金融市场上的经营活动的竞争，治理结构方面的竞争更具有决定性的意义。因此，能否建立有效的国有银行治理结构，应当成为当前国有银行改革的根本出发点之一。

一 国有银行治理结构的界定

近年来，由于全球范围内经济转轨和国际竞争的客观要求，包括银行治理结构在内的公司治理问题的研究已经越来越成为国际经济界关注的热点问题之一。对于转轨经济来说，建立有效的公司治理结构是建立完善的市场经济体系的微观基础；而国际经济竞争的加剧，也促使各国从提高的国际企业竞争力出发来研究不同类型的治理结构及其利弊（其中又被大致划分为英美模式、德日模式两种）。为此，不少国家成立了专门的研究机构，如英国于1992年成立了Cadbury委员会，欧洲在近年成立了"欧洲公司治理联盟"（European Corporate Governance Network），世界银行和经济合作和发展组织（OECD）也成立了专门的机构和委员会，这些机构都各自或共同对公司治理进行了理论上和实践上的探讨，并提出了一系列的原则和政策建议。

由于公司治理结构涉及到众多的利益主体、同时也受到政治、历史、文化等多个方面的影响，因而对于公司治理结构内涵与实质的界定也存在许多差异。其中有代表性的主要有以下三位学者：（1）英国牛津大学管理学院的柯林·梅耶在他的《市场经济和过渡经济的企业治理机制》一文中，将公司治理定义为"公司赖以代表和服务于它的投资者利益的一种组织安排。它包括从公司董事会到执行人员激励计划的一切东西。……公司治理的需求随市场经济中现代股份公司所有权与控制权相分离而产生?quot;（Mayer，1995）。（2）美国斯坦福大学钱颖一在他的《中国的公司治理改革和融资改革》一文中指出："公司治理结构是一套制度安排，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体──投资者（股东和贷款人）、经理层、职工──之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括：（a）如何配置和行使控制权（b）如何监督和评价董事会、经理层和职工（c）如何设计和实施激励机制。"（青木昌彦、钱颖一，1995）。（3）我国经济学家吴敬琏在《现代公司与企业改革》中指出："所谓公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级管理人员三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理层的聘用、奖惩以及解雇的权利；高级经理层受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业?quot;（吴敬琏，1994）

因此，立足于上述不同的界定，我们可以将国有银行的治理结构界定为在国有银行所有权与控制权分离的前提下，所有者（政府）、董事会和管理人员（经理层）之间的制衡性制度安排。由于国有银行的分支机构众多，因而其上级分支机构对下级分支机构之间的激励与约束同样成为国有银行治理结构的重要内容。进一步说，国有银行的治理结构包含不同角度的内容：（1）从委托──代理的角度看，国有银行实际上是委托人和代理人之间的合同网络。由于代理人的行为是理性的、自我利益导向的。因此，需要用制衡机制来对抗潜在的权力滥用，用激励机制来使董事和经理为股东出力和谋利。（2）从产权的角度看，国有银行的所有权规定了银行的边界，是控制公司权利的基础。这些权利包括提名和选举为投资者利益管理银行的董事的权利；要求董事就企业资源的配置做出决策并给出解释的权利；任命独立审计师检验公司帐务的准确性即对董事的报告和账目提出质疑的权利等等。而对于公司资产运作和日常经营的控制权，则分别授予董事会和经理层掌握。（3）从利益主体的潜在冲突角度看，国有银行的治理结构则是处理和协调与国有银行相关的利益主体在国有银行运行中存在的冲突和矛盾的一系列制度安排。

无论是从委托－代理角度、产权角度还是利益主体的潜在冲突角度，国有银行的治理结构所要回答的问题都包括采用什么样的企业制度最有利于降低委托代理的成本，促使企业最有效地运行，保护投资者和相关利益者的利益在国有银行中得到协调。亚当·斯密在"国富?quot;中就指出，受雇管理企业的经理在工作时一般不会象业主那么尽心尽力。1932年，爱德夫·伯利(Adolph Berle)和嘉得纳·米恩斯(Gardiner Means)对企业所有权和管理权的分离后产生的"委托人"(投资者)和"代理人"(经理层)之间的利益背离作了经济学的分析，奠定了"代理人行为"的理论基础。由于委托人与代理人之间的利益背离和信息成本过高而导致的监控不完全，国有银行的经理层所作的管理决策就可能偏离投资者的利益。例如，一般来说投资者比较注重投资利润最大化，而经理层往往追求企业规模的最大化，因为银行的规模本身会给经理层带来权力和地位。与此相比更为有害的是代理人的监守自盗现象，在银行管理上表现为各种侵蚀委托人利益的"代理人行为"。例如，一些银行经理层运用其能够支配的银行资源违规发放贷款、牟取个人或者局部利益等。

二 国有银行治理结构有效性的提出

（一）英美模式和德日模式的治理结构的有效性的比较

从全球范围看，企业的治理结构有两种典型的模式。一种是以英国和美国为代表的英美法系型法人治理结构和以日本和德国为代表的大陆法系型法人治理结构。一些学者将英、美模式称为"保持距离型"（arm's-length）融资模式，或市场型的治理结构；而将德、日模式称为"控制导向型"（control-oriented）融资模式，或管理型的治理结构。不同治理结构的形成有其不同的历史的、法律的甚至是哲学上的背景，在此基础上形成了不同的公司财产所有者与法人所有者之间的权力分立与制衡机制。大体上说，这两种公司治理结构的基本区别在于，（1）主要由于英国美国的股市比较发达，企业资产结构中股市的地位举足轻重，因而英美法系的公司治理更多地依赖于公司外部市场的力量，更强调股市的流动性（liquidity），而且由于公司拥有众多的小投资者，但小股东们对经理层的影响力较弱；于是，这种模式比较强调保护少数股东的利益，要求公司财务数据充分公开，增强透明度，禁止内部人交易，用股票市场监督经理。兼并、收购等公司控制市场（corporate-control market)在这种模式中起着重要的作用。（2）日本和德国等大陆法系的公司治理则由于企业资本主要来自于占据支配地位的银行和财团，因而更多地依靠债务约束和经营者的"团队精神"以及法人股东在公司非正常状态下的控制力 。投资者（主要是银行，或与公司有商业关系的其他持股公司）持有大比例的股份，他们与经理层保持长期关系，并对经理实施直接监督。由于股权集中于几个大股东手中，他们有足够的动力，也有足够的能力对经理层实施监督和控制。

由此可见， 英、美模式和德、日模式是在不同的法律制度环境，和对金融管制上的差异等因素下分别形成的，可以说是各有特点，其与各国的宏观环境（包括法律体系、金融结构、文化传统等）相适应，很难简单地区分孰优孰劣。从国际经济界的动向看，在八十年代，国际经济界对日、德体制比较推崇，认为这种银行和企业集团控股方式有利于鼓励企业着眼于长期发展；而英美以股市为主的资本市场则容易导致经理层因为关注短期的市场压力而采取短期行为，可能为了眼前的投资回报损害企业的长远利益。九十年代以来，随着美国经济对日、德经济相对优势地位的上升，认为美国体制更优越的观点渐渐占了上风，其重要看法是英美体制更强调保护投资者，股市发育比较完全，融资成本低，能够有效地推动企业之间的重组，从而推动经济发展。

客观地说，上述两种治理结构在不同国家、不同的环境下均发挥了相当重要的作用，促进了各自国家的经济的快速发展。从全球范围看，国家之间的经济竞争往往表现为企业之间的竞争，而企业之间的竞争在很多时候常常表现为治理结构之间的竞争。如果说在原来经济全球化程度不高的条件下，英美模式和德日模式可以并行存在并各自发挥效果的话，那么，随着经济全球化进程的加速和两种模式的不断互动，这两种模式开始不断融合，主要表现为这两种模式开始吸收其他模式的优点，以进一步提高治理结构的有效性。
具体来说，英美模式中，机构投资者开始成为主导性的投资者，并且更为积极地参与公司事务（activism），监督公司管理层。事实上，过去几十年来，美国资本市场的结构发生根本性的变化，各种机构投资者所占的比重越来越大。机构投资者在美国企业资产中所占比重已经从1950年的6.1%上升到1996年的48.8% 。同时，德、日模式中来自外部的监督也在增强，养老基金、共同基金等机构投资者在稳步发展，交叉持股虽然不会迅速减少，但信息披露在不断增强；特别是九十年代初日本和德国的经济衰退，促使人们反思交叉持股等治理结构的弱点，着力弥补德日模式的关键性缺陷─缺乏可竞争性（contestability），许多大型公司也开始公开上市，小股东也开始要求更多的权利。

英美模式和德日模式的融合趋势，促使我们进一步探讨当前经济界所共同承认的有效的治理结构的基本特征，以作为我们分析国有银行治理结构有效性时作为参考。

（二）从两种模式的治理结构的融合趋势看有效的治理结构的特点

英美模式和德日模式的融合，显示出企业界已经开始认同一些有效的治理结构的基本特征。理论上说，所谓治理结构的有效性，就是指公司治理结构如何通过特定的制度安排有效地解决委托代理的问题、协调不同利益主体的关系、进而促进企业效率的提高。综合考察当前国际经济界的分析，我们认为，有效的治理结构应当具备一下几个方面的特征：

首先，有效的治理结构应当以清晰的产权界定为基础。只有明确了所有者，明确了清晰的产权边界，整个治理结构的建立才有了根本的基础。如果说在英美模式和德日模式的分析中，这并不成为一个问题的话，那么，在探讨中国国有企业的治理结构问题时，这应当成为我们分析的起点。事实上，这也是许多研究人员忽视的一个重要方面。随后的分析可以看出，没有清晰的产权界定，就难以有足够的激励进行经理层的选择，也就难以建立对经理层的激励与约束机制。

其次，有效的治理结构应当使所有者拥有选择和监督代理人的权威。现代企业理论认为，由于企业的所有者才是最根本和最终的企业经营的风险承担者，在明确了所有者之后，也只有他们才有足够的激励去选择好的经理层、解雇差的经理及监督经理的表现。由于经理层的选择是由所有者按照自身确定的标准进行的，因而所有者的产权界定是否清晰，是否以盈利为导向（或者确定了其他的目标），直接影响到代理人的选择和监督过程。

第三，有效的治理结构必须使剩余索取权和剩余控制权应尽可能对应。Frank Knight（1921）可能是最早提出"剩余索取权和剩余控制权二者必须对应"这一观点的。最近，Harris和Raviv（1989）也指出，剩余索取权应当与控制权（投票权）对应，因为否则的话，"廉价投票权"会使得不称职经理更有可能控制企业。这里，"廉价投票权"指对结果不负责任的投票权。Dewatripont和Tirole（1994）认为剩余索取权是使拥有控制权的人采取恰当行动的激励机制。因此，促使剩余索取权和剩余控制权的尽可能对应，就是指拥有剩余索取权和承担风险的人应拥有剩余控制权；同时，拥有剩余控制权的人则应承担风险。在公司治理结构层次上，剩余索取权主要表现为其拥有者在收益分配序列上是最后的索取者，也是风险承担者；剩余控制权主要表现为投票权，也就是拥有合同中没有说明的事情的决策权。如果拥有剩余控制权的人没有剩余索取权，则其手中的剩余控制权就将?quot;廉价投票权"，"廉价投票权"必然会使所有者对于经理层的控制缺乏效率，也可能使不称职的经理层更易于在这种治理结构的牟取生存空间。如果要使拥有剩余控制权的人严格、有效地行使投票权，让其同时拥有剩余索取权是最好的约束、激励手段。客观地说，在以委托代理制为本质特征的现代企业中，剩余索取权和剩余控制权常常是不可能完全对应的，其间的差异就反映了委托代理活动的成本，但是可以肯定的是，二者直接的差异愈小，治理结构的有效性就愈低。

第四，有效的治理结构应当根据业绩动态确定经理层的收入水平。换言之，经理层的收入不应当是固定合同支付的，如果经理层在企业中的所有收入是期初就固定了的工资、奖金、福利等而不受企业经营业绩的影响，即经理不承担企业的经营风险，则在这种情况下是很难保证经理会努力工作的。因此，为了提高经理层的工作积极性和责任感，应使经理的收入与企业的业绩成一种正比关系。正如上文所述，经理作为企业的经营成员，他对企业的经营决策拥?quot;自然"的控制，从而在给定经理行为难以监督和不能写入合同时，他必须有剩余分享权以促使其努力工作。同时，为了促使经理提高企业的长期生产能力而不仅仅是提高总销售收入和短期利润，在公司上市的状况下，经理的报酬应当与公司股票价格密切相关。从国外的情况看，经常采用的方法是让作为企业内部人的经理持有一定的股份，成为内部股东，因为这样可以使得经理的利益和外部股东的利益更好地一致起来；同时，为防范经理行为短期化，在可能的情况下还应该将经理的相当一部分收入期权化。

第五，有效的治理结构应当在清晰的制度框架下给予代理人以充分的自主权。在建立了清晰的经营管理目标和激励约束机制、监督评估机制后，所有者应当给予代理人以较大的自主权，以应对市场的迅速波动和市场条件的快速变化。

第六，有效的治理结构应当促使企业所有权在多元化的基础上的适度集中。股权结构是公司治理结构中的重要内容，股权结构的安排是否合理，将直接影响到所有者对代理人的监控效率和所有者的权益能否得到保护。首先应当强调的是，股权的单一化不可能形成监督制约关系，股权的适度多元化是建立有效的治理结构的一个基本出发点，在此基础上，从实际企业运行看，当股权比较集中在少数投资者手中时（集中的形式有多种，如大股东、收购、大债权人等），由于占有企业利益的大部分 ，这些大投资者较股权过分分散在众多小投资者手中时更有动力和能力搜搜集企业经营信息和监控代理人，在有关决定上更容易采取一致行动；同时大投资者有足够多的投票权对代理人施加压力甚至通过经理市场和购并市场来罢免代理人。换言之，大股东们是通过共同利益最大化和对企业资产的足够控制来解决代理问题的。类似地，将大额现金要求权和干预企业主要决策的能力联系在一起，大债权人通过他们的相机控制权可以比小债权人更有效地约束经理。但是，股权过分集中却会导致这样一个负面效果，那就是大股东很可能会利用手中拥有绝对优势的投票权来为谋取自身利益时而侵害小投资者和其他利益相关者的利益。

第七，有效的治理结构应当具备对企业经营状况变动的开放性和适应性。换言之，有效的治理结构能够根据企业的不同经营状况实施不同的控制权，也就是说，不同状态下企业应当有不同的利益要求者控制。这是因为在一个合同不完全的世界里，只有根据企业的不同状态调整控制结构，才能使经营者和资本所有者的利益达到最好的一致。进一步看，由于合同的不完全性，仅仅基于企业业绩的货币激励并不能有效地约束经理，应当让外部人拥有企业的控制权，他们可以根据企业业绩的好坏来采取相应的决策；同时也应当让外部人拥有企业的证券以激励其适度干预企业。不过，外部人的干预应当是根据企业状况进行的，当企业业绩优良时，外部人应当较少干预企业事务以作为对经理的奖励，而业绩欠佳时，外部人应当加强对企业的干预以作为对经理的惩罚。另外，在一般情况下，当企业业绩优良时，股东应当拥有对企业的控制权；当企业处境艰难时，债权人应当拥有对企业的控制权，因为在干预企业方面股东比债权人更为消极被动，更为心慈手软。

因此，有效的公司治理结构应当是在明晰的产权边界的基础上由所有者选择和监督代理人，同时使剩余索取权和剩余控制权应尽可能对应；在确定经理层的收入水平时根据业绩动态进行调整，并且要在清晰的制度框架下给予代理人以充分的自主权以适应市场的快速调整。另外，有效的治理结构应当具备对企业经营状况变动的开放性和适应性。只有具备了这些方面的条件，企业的治理结构才可以说是有效的，否则就必然是无效或低效的。

（三）国有银行在治理结构上存在的缺陷

在比较了当前国际经济界主要的治理结构模式、并由此归结出有效的治理结构的特征后，反观国有银行治理结构的现状，我们可以比较清晰地看出国有银行在治理结构上存在的一系列缺陷。目前，这些缺陷已经越来越显著地影响到国有银行的经营效率和市场竞争力的提高。

首先，如同所有国有企业一样，国有银行的产权主体是虚置的。这个问题可以说是传统的国有产权制度一直未能真正解决的一个问题，具体而言，就是应该由谁完全代表国家作为国有财产的真正所有者行使国家财产的所有权，并真正承担起国家财产所有权的所有者责任；由谁在获得了国家财产所有权所相对应的收益的同时，承担起国家财产所有权所可能相对应的损失。在目前为止，还没有一个人格化的产权主体象真正的财产所有者那样，既有巨大的内在动力，又有巨大的内在压力来关心国家财产权的所有者收益，任何表层化的国有企业改革和国有银行的改革到目前为止还不能从根本上解决国有企业的产权虚置问题。从国有银行治理结构的角度看，产权虚置直接导致了国有银行治理结构有效性的低下。因为国有银行缺乏一个人格化的产权主体来行使完整意义上的所有权，就难以有足够的激励根据市场化盈利经营的要求进行合格的经理层的选择和监督，也就难以建立对经理层的有效的激励与约束机制；由于缺乏一个人格化的产权主体，经理层必然获得事实上的对国有银行庞大资源的支配权，形"内部人控制"的格局；同时，政府也可以十分方便地以行政干预等非市场化、非透明地方式影响银行的经营行为。

其次，国有银行对于代理人（不同层次的经营机构中的经理人员）的选择由于缺乏人格化的产权主体，而基本上采用行政化的干部考核运用制度。在代理人的选择过程中，由于缺乏足够的市场激励和约束，并不能保障国有产权在国有银行内部的代表有足够的激励去选择好的经理层、解雇差的经理及监督经理的表现。由于经理层的选择是由所有者代表按照自身确定的标准进行的，因而，如果国家对国有银行经理层、以及国有银行上级行对于下级分支机构确定的代理人选择目标不是以盈利和经营业绩为主要导向的，那么，由此决定的国有银行经理层的选择和运用必然是非市场化的、低效率的。

第三，国有银行内部的权利配置结构中，剩余索取权和剩余控制权在很大程度上是错位的，在当前国有银行的激励约束机制下，主要表现在国有银行内部拥有剩余控制权（也就是对国有银行资源使用的投票权、支配权、决策权）的经理层基本上没有剩余索取权，于是，国有银行内部不同层次的经理层掌握的剩余控制权就成为企业理论中所界定的"廉价投票权"。国有银行内部"廉价投票权"比较普遍的存在，使所有者对于经理层、上级经理层对下级经理层的控制效率难以明显提高，也可能使不称职的经理层更易于在这种治理结构的牟取生存空间。

第四，国有银行经理层的收入水平基本上是事前固定的，与业绩水平的相关程度并不明显。由于经理层无需承担企业的经营风险，则很难保证在这种激励机制下经理层会努力工作。由于国有银行没有上市的股票价格可供参考，因而即使要在一定程度上根据业绩水平确定经理层的收入，也很难寻找到一个有效的指标。

第五，国有银行的代理人的经营自主权在不同领域存在较大差异。从总体上说，国有银行的经理层作为内部人，事实上控制了国有银行的主要资源，但是由于国家作为所有者对于国有银行经理层经营管理状况的而担忧，国家不同部门经常以不同方式对银行的经营行为进行影响，因而在国有银行代理人的经营自主权方面存在相当大的灰色地带和回旋的余地，人为调整的空间相对比较大。

第六，国有银行在股权结构方面的问题，首先应当是推进股权的适度多元化的问题，通过股权的多元化促进产权边界的清晰、引入有丰富管理经营的战略机构投资者。

第七，国有银行的治理结构还比较缺乏对银行经营状况变动的开放性和适应性。首先，国家不同部门对于银行的经营分别采取了一系列控制措施，这些控制措施并不会随银行经营状况的变动而明显变化。其次，由于近年来银行业经营管理方面的问题逐步暴露，在基本上没有对产权结构进行大幅调整的前提下，政府基本上采用的是加强监控的措施，如派出监事会等等，这种强化监控的措施一般都是单向的，是试图通过监事会代表国家作为外部人对国有银行的经营进行监控。其间的一个制度性问题是，监事会等外部派驻机构同样存在一个建立合理的激励约束机制的问题，即如何设计一套适当的适度安排，使这些代表国家的个人有足够的激励站在国家的利益角度动态地对国有银行的经营行为进行监控，并提出改进措施。

三 国有银行上市与治理结构有效性的提高

关于国有银行上市的问题，近期开始引起广泛的关注。经济界在期望通过国有银行上市来补充国有银行资本金的同时，也希望通过上市来提高国有银行治理结构的有效性。

我们认为，国有银行上市确实能够在一定程度上提高国有银行治理结构的有效性；但是，受到一系列内部和外部因素的影响，国有银行在上市后如果不注重治理结构的有效性，那么，国有银行上市之后可能会面临中国股市上的国有控股的上市公司在治理结构上面临的同样的困境。从国际金融市场看，东南亚国家许多银行在上市以后，依然保持了家族式的经营方式和非市场化的、低效率的治理结构，因而在1997年的东南亚货币危机中依然不堪一击。

根据我们的分析框架，我们认为，国有银行上市能够从以下几个方面提高国有银行治理结构的有效性：

1 国有银行上市后在对经理层的选择与监督方面可以在更大程度上运用市场化的标准进行；
2 国有银行上市后可以通过特定的制度设计（如认股权等等），促使剩余索取权和剩余控制权的尽可能对称，重点解决国有银行内部大量存在的"廉价投票权"的问题。
3 国有银行的上市，引入了新的投资者和外部的监督，能够从市场的角度增大对国有银行改善经营管理的压力。
4国有银行上市后，将有条件打破经理层的收入水平与业绩水平基本不挂钩的状况，国有银行在建立激励机制方面的自主权有所加大。
5 国有银行上市后，能够引入现代企业制度所需要的制度框架（主要包括股东大会、董事会和监事会等），为进一步提高治理结构的有效性奠定了基础。

不过，根据目前的政策趋势看，即使国有银行上市后，依然会保持国家的绝对控股，同时，在对国有银行的管理上依然会保留相当明显的行政干预色彩，国有股产权虚置的问题、以及由此引发的经理层的选择和监控等方面的问题会继续存在，只是在程度上有所不同而已。

我们可以从当前中国股市上的国家控股的上市公司的治理结构状况，预测国有银行在国家绝对控股条件下的治理结构。实际上，当前中国的上市公司绝大部分都脱胎于传统经济体制下的国有企业。在股份制改造、上市的过程中，虽然企业经营有了一定压力，管理、业绩有所提高，但仍旧带着旧体制深深的烙印，距离建立有效的治理结构的真正意义上的股份公司、上市企业还有一段不小的距离。募股、上市主要是发挥了股市的筹资功能，解决了企业资金紧缺的燃眉之急，而至关重要的企业内部机制改革则还远未完成。从一定意义上说，公司治理结构是借以处理公司中的各种合约、协调和规范公司中各利益主体之关系的一种制度安排 。在这种制度安排中，建立在清晰的产权边界的基础上的股权结构决定了股东结构和股东大会，进而决定了董事会、监事会和经理层的组成，在这个委托代理的链条中，在不同股权结构背景下的委托人或委托人代表对代理人的监控能力和积极性是不同的，因为不同的委托人或委托人代表办私有资本者与政府官员，对代理人行为承担的风险和从中获取的收益是不一样的。因此，只有产权边界清晰、股权结构合理，才可能形成有效的治理结构 。特别值得指出的是 ，由于这些国家控股的、从国有企业改组而来的上市公司的股权结构中公股特别是国家股占绝对优势，一方面使企业尚不能先全摆脱旧体制行政干预的阴影；另一方面，国家股产权主体的虚置必然在相当程度上导致经营权越位代替所有权、虚化监督权。同时，由于中国股市上规定，占据支配地位的公股不流通，这一部分股份必然对于股市的反应麻木并且因为缺乏外部的并购机制而拒绝市场对企业所做出的评估。占有少数比例的个人股是可以流通的，由于总比例低、持股分散，个人股东即使要在治理结构中发挥作用也是势单力薄的；中国股票市场上的上市公司股权结构中，尽管法人股一般有较明确的利益主体和较强的趋利动机，但总体比例依然较小，作用也比较弱，而且有不少法人股主体与上市公司有着千丝万缕的联系，其独立非用易受侵蚀；国家股比例最高，通常由各地国资局持有，也有政府或行业主管部门掌握的情况，但由于国家股的产权主体虚置，难以有效建立市场化的利益激励机制和约束机制，致使维护国有股权益的工作较难落实，再加之国资局等部门的行业专业能力及精力限制、难以建立高效率的评价与监督体系等问题，国有股在治理结构中的作用必然可能进一步被其他利益集团所替代，利用国有股的支配权为特定的利益集团（如经营者等等）利益或者是一些非经济性、非效率性目标服务。这样，就必然出现股东大会流于形式；董事会越权行使其权力；董事会与公司行政领导混淆甚至合一；监事会虚设或由党委代劳，监事要么深深植根于企业受行政领导牵制，要么游离于企业之外难以真正发挥监控作用；董事会与股东大会脱钩，难以代表股东利益进行决策等等流弊，从而使得上市公司中本来应当具备的所有者、经理层等利益集团之间的相互制衡的治理结构被破坏，从而可能使得使得行政干预的阴影仍然存在；同时经营者可能会在缺乏必要制衡的条件下以自己的利益最大化取代股东权益最大化。

由于国有银行上市后，依然会面临与当前国家控股的上市公司一样的制度环境和市场条件，因而在一定意义上我们可以预测，当前在国家控股的上市公司的治理结构中存在的问题，也会在上市后的国有银行中存在。从当前国家控股的上市公司治理结构的具体状况看 ，问题主要表现在以下几个方面：（1）．在国家股主导的股权结构中，国家股权代表政府的目标是多元化的，既有经济目标，又有政治和社会发展目标。这种多元化的评价目标必然影响对上市后的公司的管理和控制，如有的地方政府或政府部门行政指派董事长或总经理、行政性地控制公司对资本的管理和流动等，严重影响和制约了公司对经营利润目标的追求。（2）公司经营利润和资本分红与经理层个人利益不对称的激励机制，使很多经理层对公司利益的关注程度降低，公司代理成本日趋上升。（3）在治理结构中占据重要地位的股东大会的质量低下，股东的表决权有待规范，如关联交易关联方不回避和大量使用通迅表决。（4）董事会不能发挥有效的作用，董事责任淡化，董事会缺乏独立性；董事长兼任总经理的比例相当高；（5）监事会的功能弱化，缺乏权威，等等。

因此，从当前国家控股的上市公司的治理结构看，由于国家控股的上市公司没有明确的所有者，而都是代理人，目前又缺少良好的国有股股东的行为规范，使得大股东不会、也无法关心上市公司的经营状况，没有增强公司业绩的积极性。而众多的中小股东有这种积极性，却囿于股权有限而无力采取实质性的措施。占有支配地位的公有股的不流通，使得上市公司在所有者缺位的同时又形成了严重的内部人控制，股票价格的波动，经营效益的好坏不能直接影响经营者的地位，他们不会受到来自市场的收购和被免职的威胁，没有压力来经营好企业。因此，上市公司治理结构方面存在的很多问题是和大股东的产权主体缺位和不负责任有关的。 四 产权虚置：国有银行治理结构有效性难以明显提高的重要根源之一
从前述国有银行治理结构的角度看，合理的产权制度的安排是有效的公司治理结构存在的必要前提和基础；事实上，如同国有企业一样，产权虚置实际上是导致国有银行治理结构有效性低、经营效率低下的重要原因。

如前所述，在传统的国有产权制度下一直悬而未决的一个重要问题，那就是应该由谁来代表国家作为国有财产的真正所有者行使国家财产的所有权，并真正承担起国家财产所有权的所有者责任；由谁在获得了国家财产所有权所相对应的收益的同时，承担起国家财产所有权所可能相对应的损失。从目前的情况看，在国有经济体系内，还没有一个人格化的产权主体象真正的财产所有者那样，既有巨大的内在动力，又有巨大的内在压力来关心国家财产权的所有者收益。应当说，目前推进的不同类型的国有企业和国有银行改革的措施，尽管在强化管理等方面取得了明显的成效，但是在解决产权虚置问题和由此导致的治理结构有效性降低等问题时，基本上是没有明显进展的。

事实上，经过多年的改革，国有银行内部依然还没有完全建立起来产权明晰、责权明确、自主经营、管理科学的现代企业制度。国有资本的产权主体一直是虚置的，在国有银行没有股份制改造和上市之前，国家作为最大的股东，理所当然地拥有公司管理层的选择权，由企业主管部门委派上市公司的董事长和总经理也是天经地义的事。即使在国有银行通过股份制改组和上市后，政府主管部门对于国有银行的影响也是相当直接的，在政企不分的情况下，上市银行国家股股权代表的选派多为行政化行为，这些派驻的行政官员在国家股占控股地位的情况下顺理成章地会成为公司的董事长和总经理，这容易使国有企业的股份制改造成为徒有虚名的空壳，使得处于控股地位的国有股股东不能有效地约束经营者的行为；有时，政府有关部门又会以行政干预的方式干扰上市公司的经营活动，因为国有资产的最终所有者是国家，而国家的权利又是由政府来行使的。在这个过程中，代表国有主体的监督部门较多，不仅增加了行政监督费用，而且增加了部门之间的摩擦，损害了监督的统一性和有效性。在信息不对称的情况下，国有股权管理的多头介入、职责交叉不明等等诸如此类的低效率监督就为各种损害所有者利益的不法行为提供了可能。在实践中，我国一些上市的银行的董事会的成员和经理层实质上在很大程度上仍然是由政府部门或企业的上级主管部门任命的，从企业治理结构的角度看，上市后的银行的董事会成员和经理层必然只是更为关注对政府部门或企业的主管部门负责了。换言之，国有产权代表的行政化因素使国有银行内部的委托-代理关系不是一种经济意义上的财产所有者与法人所有者之间的关系，即使国有股主体与经营者之间形成某种形式的契约，但由于缺乏市场基础，常常包含政治、社会与经济等多个方面的目标。同时，由于作为国有资产代理人的经理人由于具有双重身份和人格，使得对经理人的激励机制与约束机制并不能导致公司效益的最大化。虽然国有股股东也可能为经理阶层提供某种激励机制，但作为激励机制的收入机制无法与市场标准相对接，即不是市场选择的结果。因此，经理层所拥有?quot;剩余控制权"与其所得的"剩余索取权"经常不是对称的，这经常会导致内部人权力的滥用。

五 当前我国国有银行治理结构有效性的提高

因此，国有银行有效治理结构的构建，涉及到众多的利益主体，既然充分借鉴国际经验，也要立足于中国的实际状况，采取切实可行的措施，以达到降低委托代理成本、保持相关利益主体的利益均衡、促使企业尽可能地提高运行效率的目标。

从目前的情况看，我们认为有以下几个方面值得关注：

（一）以计划手段为基点的行政管制与市场利益诱导为基点的治理结构是存在根本差异的

由于国有银行在治理结构方面存在的一些问题，当前出现了一种通过强化种种行政性的监控管制来代表国家实施对国有银行的约束的倾向，这实际上是对行政管制和治理结构之间关系的重大误解。简而言之，行政管制是以计划手段为基点的，而治理结构则是强调尊重不同利益主体的利益，试图运用行政管制来代替治理结构，可能不仅不能解决治理结构方面的问题，反而可能带来新委托代理问题，增大委托代理的成本。应当强调的是，治理结构是内部利益的均衡和协调，而管制则是外部的行政干预，二者是根本不同的。

（二）建立有效的、市场化的、公开透明的监督、评估机制

在当前的体制约束条件下，建立有效的、市场化的、公开透明的监督、评估机制是能够提高国有银行治理结构有效性的一个重要的现实途径。通过建立适合银行体系的监督、考核和评估机制，促使管理层和员工在工作中尽心尽职，从而在尊重员工利益的基础上使银行得到长远发展、国家作为所有者得到更多?quot;剩余收入"。

（三）积极在国有银行体系内引入市场竞争，形成竞争的市场环境，增大市场竞争对国有银行的约束

总体上说，市场竞争主要是三个方面：经营活动中的竞争；资本市场对国有银行的评价（如果是上市银行的话）；经理人员市场的竞争。为此，首先要放松金融管制，以放松利率管制、完善金融市场为主线，促进银行体系的经营竞争。同时，对于银行经理层和员工也必须引入市场约束，在经营不善时增大调整的力度。对于上市的银行来说，特别要强调规范公司的信息披露制度，增加公司经营状况的透明度，使市场投资者充分发挥对国有银行经营状况的评价作用。

（四）建立完善的、清晰的、市场化的激励机制

这主要包括：在公开公平考核的基础是上，更多地将收入水平与业绩挂钩；根据不同岗位为银行创造的价值（"岗位价值"）确定不同岗位的收入水平；改革福利制度，推进隐性福利的货币化；等等。

（五）抑制"廉价投票权"，缩小剩余索取权和剩余控制权的错位

银行高级经营管理人员在事实上拥有对国有银行资源的投票权、支配权和决策权，他们是否会积极运用本身的经营管理才能?quot;企业家精神"）为银行创造利润，在很大程度上影响到银行或者银行分支机构的经营管理状况。因此，必须以适当的形式（如相对较高水平的、与业绩挂钩的奖金；认股权，等等），给予这些高级经营管理人员以一定的剩余索取权。同时，加大对经营结果的监控和考察和评估，促使这些拥有事实上的投票权的人员对投票后果承担一定的责任（如风险金等方式），抑制"廉价投票权"的广泛存在对银行经营效率的侵蚀。

（六）引导和调节内部人控制现象

从世界范围看， "内部人控制"问题转轨经济中国有企业在公司化过程中的内生现象。对于这个现象应当有正确的看法。尽管国有银行的内部人控制存在许多弊端，但是内部人更为了解实际经营状况，并有一定的激励机制运用自身的人力资源为银行创造利润；如果简单地恢复到依靠银行的一些行政主管部门作为外部人采取不规范行政控制来进行管制，则必然会在事实上降低银行运行的效率。因此，在完善银行的治理结构时，必须要从提高运行效率为出发点，注意设计一种合理的制度安排，探索适应本国国情的内部人和外部人互相制衡、互相支撑的机制，这应当说是中国特色的治理结构的一个值得探索的重要领域之一。

（七）客观看待国有银行上市对改善治理结构的效果

应当承认，国有银行的上市能够在一定程度上改善银行的治理结构，为进一步提高治理结构的有效性奠定制度框架，但是，上市后的国有银行能否真正建立有效的治理结构，还取决于控股的国有产权的主体虚置问题、以及由此引发的内部人控制问题、激励机制的建立和健全的问题、政府干预问题、经理层的选择和监控等方面的问题的解决。

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