宪政视野下的选举制度改革之必要性和思路

一、引言

选举制度是选举国家各级代表机关的代表（议员）和其他国家公职人员的原则和制度的总称。它是一个国家宪政体制的重要组成部分，其主要内容包括选举制度的原则、选举权和被选举权、选举组织、选举程序、选举诉讼等。“宪政是运用宪法合理分配和制约国家权力的政治形态或政治过程。在理想的状态下，宪政表现为以制定宪法为起点、建立民主政治为内容、厉行法治为原则、保障人权为目的的政治形态和政治过程。” [1]

选举制度是宪政建设的一个重要制度环节。实践证明，选举制度既是民主政治和宪政建设的启动环节，也可能因为自身的供给不足而成为阻塞民主政治和宪政建设的瓶颈，使宪政民主成为无源之水。自上个世纪80年代以来，中国的选举法先后修改了四次，尽管有的制度安排存在进退的反复，但从总体上看，中国人大代表选举的民主性在不断提高，开放性和竞争性在增强 [2]。不过，相对于中国宪政建设的目标需求来看，现行选举制度仍然存在相当大的落差，选举的民主性、公开性、平等性和竞争性还有相当的发展空间，社会民众和学术界对选举制度的改革还抱有较为强烈的希冀。如果把中国选举制度和非常成熟的宪政国家的选举制度相比较，不难发现中国选举制度改革的空间还相当大，发展中的矛盾还相当突出，改革的任务还相当艰巨[3]。

从宪政国家的经验来看，发达的宪政必定具备完善的选举制度，但完善的选举制度并不等于发达的宪政的全部，因为宪政之发达还包括完善的违宪审查制度、科学的权力制约机制、独立的司法体制、健全的人权保障等其他要件。而且，相对于宪政建设这个系统工程而言，选举制度只是其中的一个必要的、甚至很关键但绝非充分的制度环节。宪政建设的基本规律将规限着选举制度改革的方向、力度与路径选择，选举制度并不能以某种纯粹独立的姿态、不顾及所在国家宪政的需求来改革和发展，其改革发展的内容和路径必定在总体上以适应该国宪政建设的特定需要为转移。选举制度作为人类政治文明的产物，应当体现人类宪政建设的一般要求以及选举制度发展方向的一般标准。这也就是所谓的选举制度的中国标准和国际标准问题 [4]。本文试图基于宪政视野来观察我国选举制度改革的必要性和改革思路。

二、中国选举制度为什么需要进行改革

中国选举制度改革的必要性必须联系人民代表大会制度来分析研判。

在中国的国家权力结构中，人民代表大会制度有着十分重要的地位和作用。人民代表大会制度作为中国的政权组织形式和根本政治制度，为中国宪政建设建立了基本的活动平台和核心中枢。在中国的具体国情下，脱离了人大制度，宪政建设就是无本之木，无源之水。为什么这么说？有四点理由：一是人民代表大会制度所蕴涵的人民主权、公民权利保障、人民监督以及社会主义法治等原则都是宪政的题中应有之义；二是中国20多年的宪政建设实践中，党和国家领导体制改革的每一步都离不开人民代表大会制度，改革的每一项重大成果都直接或间接由人民代表大会制度予以确认，成为法律或决议而付诸实施，如废除国家机关领导职务终身制、采取差额选举制度、提高直接选举的层次、县级以上地方各级人大设立常委会、建立乡政权、确立依法治国方略、中央和地方政府机构的改革、立法制度的改革、依法行政的推进、司法公正及司法改革的推进、监督体制的加强等都是在人民代表大会制度框架内发展完成的；三是中国宪政制度存在的种种不足，都可以在人大制度运行不够理想、机制不够完善中找到缘由；四是加强和完善人民代表大会制度的可预期性较强，可把握性较大，政治风险较低，成本收益比较合理，对宪政建设的推进是深层次的、潜移默化的、稳定有序的 [5]。

毫无疑问，人民代表大会制度是一种代议制度，选举制度则构成了代议制度的逻辑起点和关键环节。“选举是人民代表大会制度的基础和重要内容，也是人民代表大会制度旺盛生命力的源泉”[6]。我们在强调和完善人大制度的时候，根本无法撇开选举制度的改革而另觅蹊径。从宪政的角度看，选举制度不完善，意味着选举制度蕴涵的宪政价值出现不应有的缺损，宪政功能受到不应有的压抑[7]。而从发生机理来看，选举制度不完善主要是通过直接影响代议制度来间接影响宪政。现有的研究成果已经充分表明，选举制度是否完善，很大程度上决定了人民代表大会制度的建立基础和运行效能。这是因为，任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。人大代表是人民代表大会的组成人员，如果选举人大代表的组织和程序不完善，则代表的素质难以保证；如果代表机关选举国家机关领导人员的组织和程序存在较大不足，则代表机关作为国家权力机关的地位以及它和其他国家机关的产生与被产生、监督与被监督的宪政关系将埋下隐患；如果代表的素质存在较大瑕疵，则建立在代表执行代表职务基础上的人民代表大会的作用发挥将很成问题，人民有理由怀疑由他们去选举产生并监督其他国家机关领导人员是否真正有效？我们不难看到，现实中的人民代表大会制度在国家实际政治生活中存在着权威不够、组成人员素质不够理想、组织结构的某种偏差、相当部分法定职能虚置、职权有效运作不足、应有功能失调等问题，已经成为影响制约宪政发展的瓶颈。究其原因，选举环节这个产生代表的入口存在种种不足非常关键。当然，影响人大制度运行的因素并不仅限于选举环节，其他的制度、体制、程序等环节也很重要。人民代表大会制度的运行实践证明，必须从人大制度入手，着眼于提高代表选举的民主性、完善代表的选举方式、完善代表的组织构成、提高代表的素养、构建坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能、加强人大制度运行的有效供给，才可能为宪政建设提供真正的主体之本、动力之基、活力之源[8]。从世界各国的宪政改革来看，完善选举制度一直是社会变革成本较低的宪政建设选择。中国的选举制度改革将为人大制度打造一个积极稳妥的宪政复权、宪政回归的制度通道，而且是社会变革成本较低的一种理性选择。

有宪政学者认为，宪政强调平衡和整合利益机制，以达至和谐共存共生，选举是体现这一机制的理想选择。选举就是通过多元利益主体选择自己的代表者及表达者，然后通过代议机构提供的辩论、博弈平台和公共选择的程序规则，实现宪政的这个目标。宪政的贡献在于“从程序上构建了一套行之有效的利益谈判与妥协机制，其核心在于切实保障各利益主体有平等的机会和有效的途径富有意义地参与利益衡量过程中来，能充分地表达自己的利益主张和愿望，并能够对最终的利益取舍发挥实质性的影响和作用”[9]。就这个意义来看，宪政与人民代表大会制度在内在精神上是契合和一致的，但问题在于，它们的契合和一致的深度、广度和效度很大程度受制于选举制度的功能，因为参与是宪政的基本价值。而人民代表大会制度作为实现人民民主的基本形式，作为人民参与国家管理的主要形式，衡量其民主参与原则有四个指标：一是参与的广泛性，二是参与的真实性，三是参与的平等性，四是参与的有效性[10]。选举制度完善与否很大程度上制约着这四个指标，当然也就制约着宪政参与价值的实现。

选举制度的完善问题不仅关系到选举高素质人大代表、提高人大的权威、改善人大在国家权力格局中监督薄弱和实际地位不高的窘境，也有助于回答人大作为真正具有最高国家权力机关的地位之后，谁来监督人大的问题。任何权力不受制约必然产生腐败，人大自然也不例外。从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，完善选举制度就是人民授予权力和监督权力的必由之路，它使得人民主权原则在实际政治生活中实现完整的自给自足逻辑。

三、中国选举制度改革应当遵循什么样的思路

对于中国选举制度改革的必要性，可以说没有什么人持异议。但如何改革、什么时候改革、改革要达至一个什么样的目标，却是见仁见智。笔者认为，这个问题应当根据宪政建设的基本规律来分析。也就是说，中国选举制度改革的思路应当服从于中国宪政建设的基本规律和基本要求。
首先，我们来分析中国宪政建设的基本规律和基本要求包括哪些要素[11]。笔者以为，至少应当包括以下几点：

第一，必须走中国特色的渐进累积型的发展道路。亨廷顿曾经针对发展中国家政治发展中的动荡不安，提出“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”[12]。中国20多年政治改革的规律是先稳定后发展，以发展促稳定，以改革促发展，实现改革、发展、稳定之间的和谐与平衡。尽管改革开放以来中国不拒绝从其他国家吸取有益经验，但宪政发展始终拒绝按照西方自由主义民主宪政的模式来推进，宪政建设一开始就是以务实而非理想的改革目标为指导，其具体要素的变化发展是在经济改革和由此引发的社会结构变化中，在现有基本制度内对权力、权利及其相互关系进行审慎的调整。如果说，我们在改革中采取先经济体制、后政治体制，经济体制改革中采取先农村、后城市的渐进式改革模式是成功的话，那么在宪政建设方面更应该采取这种稳打稳扎、循序渐进的改革思路。宪政改革必须保持继承和变革的相对平衡，保持社会的基本稳定，从总量上增加大多数人的经济和政治利益，使大多数人从改革中获得好处。因而渐进式的宪政改革就成为中国宪政发展的必然进路。

第二，维护中国共产党的执政党地位并不断扩大其执政的合法性基础，改善党的领导、提高执政水平、发展党内民主是中国宪政建设的重要目标。20多年改革开放实践证明：必须维护一个坚持改革的强有力的权力中心的地位和权威，使它作为领导改革、推动改革的最基本的动力源。历史上的任何重大改革的发起、推行和成功，都离不开一个有权威的政治权力中心。无论是最早的英国和欧洲向现代资本主义的过渡中，还是在20世纪亚洲“四小龙”的崛起中，都可以验证这一结论[13]。从邓小平时代到江泽民时代及至今天的胡锦涛时代，中国领导人一直认为保持政治稳定是改革、发展的前提，而维护共产党的执政地位和不断完善、改革共产党的执政方式是保持政治稳定的基础。这构成了中国宪政建设的特点之一。
加强宪政建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中。宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则；党章则规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。从中得出一个必然的结论：党领导我国的宪政建设，同时党的领导又是在宪法和法律范围内进行（因为“领导”就包含在“活动”语义中）。

因此，党内民主建设对于中国宪政建设具有突出的意义。中国共产党的执政党地位，党组织与国家机构具有相似的同构性、功能的紧密性，决定了党内民主建设在整个国家民主建设和宪政建设中的特殊重要地位，甚至决定了中国宪政建设的命运。中国共产党集聚着绝大部分中国人民的先进分子和精英分子，这也决定了党内民主应当比国家民主发展得更快、更好。因此，加强党内民主建设，以此来带动和推进国家民主及宪政建设，是一条合乎国情、切实可行的道路。比如，现在不少省任命地、州、市的党委一把手时，采取省委全会无记名投票方式，从而杜绝省委主要领导一人说了算的弊端；还有的地方党委开始实行党的代表大会年会制和常任制。这些都是很有价值的党内民主建设的步骤，对推进国家民主生活的健全完善意义重大。其实，从各国宪政建设的实际步骤看，上层权力精英对宪法的遵守、对宪政的认识和追求比普通老百姓的认识和追求要关键得多。

总之，中国宪政建设与中国的政党制度必须存在一个“制度性的共谋”才有现实意义，才能健康发展。

第三，基于中国经济社会发展和生产力变革要求的公民权利需求增长是国家权力宪政重塑的直接动因和根据所在。权利增长本质上来源于生产方式的运动[14]。宪政的两极是公民权利和国家权力，宪政的发展就是公民权利与国家权力相互作用的结果。宪政国家的基本事实就是：公民权利是国家权力的基础。一般来说，权利产生权力、限制权力，权力保障权利，是宪政的基本原理和要求。中国经济的改革发展和市场经济体制的建立为公民权利的增长奠定了物质基础。尽管现有的宪政改革尚未触及国家权力的结构性调整和从根本上限制国家权力，而是侧重于扩大公民权利、调整限制公民权利自由的程度和方式。但2004年“国家尊重和保障人权”的修正案进入宪法文本，这一默示的、可推定的人权保障条款改变了中国公民权利体系原有的封闭式的结构，从而呈现出开放式的、孕育发展空间的结构。这不仅有利于权利本身的增长，也为公民权利制约国家权力提供了源源不断的动力。中国宪政发展的最终目标和基本方向应当是为适应公民权利增长的需求，实现国家权力的宪政重塑和改革，建立国家权力和公民权利的宪政平衡关系。

第四，高度重视宪政具体制度、具体程序的建设及制度创新。“不积跬步，无以至千里”。中国宪政建设必须遵循从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地推向前进。我国宪政建设的不足表现在很多方面，但一言蔽之，就是长期“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”、“重条文、轻实施”，只重视宪政民主的原则宣告、制度宣传，忽略宪法的具体实施，轻视宪政程序的健全，以至宪政民主无从在具体程序和过程中实现，无法落实在具体环节细节中。实际上，宪政民主的许多内容本身就是形式，宪政民主的实体离不开具体程序，没有宪政民主程序的保障落实，就没有宪政民主的真正实体，孙中山先生曾专门研究过如何开会，其意也是如此。今天人们逐渐认识到了这一点，开始注意在具体制度建设上下工夫[15]。可以说，中国宪政建设不可能“毕其功于一役”，只可能发挥细节之变的制度力量，下大气力完善宪政建设的一系列具体微观制度、程序，不断地在具体环节上建设宪政。

第五，“政治文明”进入宪法修正案，蕴涵了未来中国宪政发展的想象空间。2002年党的十六大报告指出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”报告还提出，要“不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”，要“借鉴人类政治文明的有益成果”。海外媒体认为，这些提法反映了中国共产党对执政规律的认识有了重大发展。2004年宪法修正案在宪法序言中增加“政治文明”的表述，提出“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。这正蕴涵了中国宪政发展的选择空间和发展方向，因为宪法规范用“文明”这个词来描述政治、要求政治，表明了立宪者对政治的形态、价值、功能的道德追问和理想追求，用意深远。现在中国的基层民主选举的探索方兴未艾，学术界也在探讨强化人民代表大会的地位与职权、改革完善选举制度和代表制度等问题[16]，这些都符合“政治文明”的要求。再比如，西方民主宪政的一些原则——人民主权，多数决定和保护少数，解决政治分歧必须在自由平等的基础上进行协商，民主必须程序化、制度化、规范化，凡权利必有救济，司法最终解决原则，法律至上，司法独立等等，都属于“政治文明”的范畴，可以学习借鉴，为我所用。所以，在一些人看来，尽管中国特色的宪政并不符合西方自由民主宪政的基本标准，但不可否认，中国宪政的未来发展并不必然排斥西方宪政文明的一些值得借鉴的东西。

根据上述宪政建设的基本规律和基本要求，中国选举制度的改革思路大致如下：

一是应当保持积极稳妥和渐进积累的态势，实现改革、发展和稳定的和谐共进。

二是应当努力寻找和取得改革的共识，在时机和条件成熟的时候，找准突破口，果断实现跨越式改革。

三是应当要有利于加强和改善执政党的执政。

四是要从实际出发，把选举改革与解决政治发展中的实际问题有机结合，绝不能信奉教条主义和本本主义。

五是要注重细节和程序的改革，追求改革的量能积累。

注释：

[1] 邹平学、费春主编：《宪法学》，中国民主法制出版社2006年版，第114页。

[2] 2003年中国地方人大换届选举中出现众多民间人士竞选人大代表，有所谓北京竞选现象、深圳竞选现象等。可参阅唐娟、邹树彬主编的《2003年深圳竞选实录》，西北工业大学出版社2003年版；邹树彬主编的《2003年北京市区县人大代表竞选实录》，西北工业大学出版社2004年版；邹平学的《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年版。

[3] 有学者分析认为，近年来人大换届选举在新形势下出现了一些矛盾，一是差额选举的形式化与群众要求真正差额选举的矛盾；二是确定、介绍候选人的“酝酿”与群众要求选举民主、公开性的矛盾；三是干部频繁调动与选举结果的矛盾；四是选区划分与利益代表的矛盾；五是选举法律与现实滞后的矛盾。参见强世功、蔡定剑的《选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索》，载《战略与管理》2004年第1期。

[4] 参见李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第330~336页。

[5] 参见邹平学：《中国宪政建设论要》，载《法学》2003年第11期。

[6] 刘政：《触摸人民代表大会五十年的脉搏》，载《中国人大》2004年第14期。

[7] 有学者对2004年新修改的《选举法》做了严厉批评，认为这次修改公众讨论和参与严重不足，没有回应人们厌恶虚假选举、渴望进行真正而有意义选举的诉求，修改并不到位。具体缺陷表现在立法目的模糊；欠缺竞争、公开等法律原则；调整范围仅限于各级人民代表大会代表的选举，没有扩及国家机关领导人的选举；程序仍然没有完善。这些缺漏对民主政治的危害至少有三点：毁损人大制度的根基；导致民众民主意识的淡漠；造成法治之难行。参见周其明的《对中国〈选举法〉2004年新修改的批评》，载香港中文大学中国文化研究所《二十一世纪》2005年12月号，总第92期。

[8] 参见邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年版。

[9] 苗连营：《和谐社会的宪政之维》，载《法学评论》2006年第1期。

[10] 参见苗连营：《和谐社会的宪政之维》，载《法学评论》2006年第1期。

[11] 初步的研究表明，中国宪政的发展似乎显示了东亚宪政主义发展的某些特征，如国家强力发展经济和提高人民生活水平，维持和巩固一个强有力的推进改革开放的执政党领导中心，强调社会秩序和稳定的优先价值，采取渐进累积型的宪政民主发展道路，提出以民为本、执政为民的执政理念等。Cf. Zou Pingxue, Chinese Constitutionalism Development Aspect——From a Perspective of the Interaction between Chinese Reforms and Constitutionalism,Constitutionalism and Constitutional Adjudication in Asia,Edited by Sung Nak-in,2005 Seoul,The Republic of Korea.pp261~285.

[12] 【美】塞缪尔•亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第41页。

[13] 关于后发国家的经济起飞需要威权体制的政治经济逻辑，可参见邹平学的《宪政的经济分析》，珠海出版社1997年版，第210~213页。

[14] 权利的深刻根据在于利益，与一定的生产方式相适应的利益和利益关系产生时，权利作为维护一定生产方式和利益关系的存在也就出现了。同时，权利的内在基础在于有限的资源和物质财富，从某种意义上看，权利是资源财富的存在形式。人类的生存和发展是通过利益斗争来实现的，一是获取现实的东西，二是获取可能的东西。前者带有法权的必然性，是社会既定的生产力和生产关系所决定的；后者表示法权变化的可能性，是在既定生产方式和交换方式中创造新的获利方式的可能性。没有前者，后者就没有基础和条件，而没有后者，前者就无法进步和发展。合理的权利体系除了保障前者获利实现以外，还必须为新的获利方式的出现留下可能的余地，即为权利的增长和结构的调整留下余地。

[15] 贺卫方教授曾尖锐指出重宏大价值而轻具体制度可能是我们悠久传统的一部分，他精辟分析了在民主法制建设中如何把宏大的价值与不弃微末的具体制度与程序的建设有机结合的问题。参见贺卫方的《具体法治》自序及法治民主、司法改革部分，法律出版社2002年版。

[16] 参见邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年版。