我国公共政策制定要健全和完善协商民主机制

[摘要]公共政策制定中有表达自由、表达平等、选择公正三个民主难题，这决定了公共政策的制定需要选择合理的民主决策机制。在各国长期的政治文化交流中，形成了公决机制、谈判机制、协商机制三种典型的民主决策机制。我国选择以协商民主为主的公共政策决策机制，是历史的必然和现实的选择，也是我国社会主义民主政治的基本形式。我们应该从中国共产党党内民主协商制度、人大制度和政治协商制度、政府公共政策制定中的民主协商制度和公民自治制度四个方面，健全和完善以协商民主为主的公共政策决策制度。 [关键词]公共政策； 决机制；谈判机制；协商民主 　　公共政策直接关系到人民群众的根本利益。以“三个代表”作为指导思想的执政党和政府。制定的政策应该最大限度地体现人民群众的利益。但是，仅仅有代表人民群众根本利益的愿望是不够的，还必须要解决充分体现民意的机制问题。 　　一、公共政策制定中的民主难题 　　公共政策制定中的民主问题，是能否或者在多大程度上代表民意的问题。尽管对民主的理解有不少的分歧，但是对民主的基本涵义还是能够形成共识的，这就是民主是按大多数人的意见办事，大多数人的偏好是公共选择的根本标准。这就要求公共政策制定过程能够把无数分散的个人偏好整合成大多数人的共同偏好。 　　由此，公共政策制定中的民主难题就产生了。首先，现代市场经济使得人们的利益日益分化。不同的利益集团、不同的阶层和不同的个人，在市场竞争中处于不同的地位，形成了不同的利益关系，因而对公共选择有不同的要求，这时人们对政策的利益偏好是不一样的。其次，经济利益分化和文化的多元化，使得人们价值取向日益多样化，不同的群体、不同的个人对公共问题的看法也不相同，甚至有多少人就有多少种不同的看法，这时人们对政策的价值偏好也是不一样的。 　　美国政治学者阿罗研究了这种现象，他得出的结论是：“如果我们排除效用人际比较的可能性，各种各样的个人偏好秩序都有定义，那么把个人偏好总合成为表达社会偏好的理想的方法，要么是强加的。要么是独裁性的。”⋯ 阿罗认为，不可能存在一种能够把个人对N种备选方案的偏好秩序转换成为社会偏好秩序的社会选择机制，这就是“阿罗定理”。依据这个定理，把无数分散的个人利益偏好和价值偏好整合成为大多数人共同认可的公共政策方案。必然遇到民主性难题。这个难题实际上表现为三个方面：第一，表达自由问题。在公共政策方案形成过程中，如何保证每个人都可以自由表达自己的偏好。第二，表达平等问题。在公共政策方案形成过程中，怎样保证每个人都具有真实表达自己偏好的同等权利。第三，选择公正问题。在表达自由和表达平等的基础上，怎样保证最后所选择的方案是大多数人真实意志的反映，或者起码是大多数人可以接受的。前两个方面属于程序公正问题，后一个方面属于结果公正问题。 　　二、公共政策制定中的民主机制 　　在长期的公共政策实践中，不同国家和不同历史文化背景的人们，按照各自的政治理想设计了各种各样的民主运行机制。在长期的政治文化交流和碰撞中，这些民主机制逐步发展为三种比较典型的民主形式：公决机制，谈判机制，协商机制。但是，由于民主过程的复杂性，这三种形式的民主机制在公共政策实践中仍然没有形成普适的价值。 　　第一，公决机制。这种机制的特点是全体公民根据自己的偏好自由地就某种(或几种)公共政策方案实行表决，最后按照多数公民的意见做出选择。它的优点是选择权利的平等和直接，能够自由地表达参与人的意志。现代政治发展中，当社会各种力量对重大公共政策方案争执不下时，不少国家就采用“全民公决”的方式做出最后的选择。但是，在制定公共政策时却不可能经常运用这种决策方式。首先是因为“公决”的昂贵成本制约了它的“议题”范围，在一个人数众多的国家或社会，组织一次全民公决(“公决”的含义就是全民参与)所耗费的时间和资源是难以计算的，而现代政府面对层出不穷的社会问题，不可能也不必要就每个公共政策议题实行公决，只能是就全民关注的特别重大的公共政策问题实行公决。其次是因为“公决”必须在一个或几个可供选择的“方案”的基础上进行，虽然最后对“方案”进行选择的机制在形式上具有公正的外壳，但是在“方案”的产生过程中，却无法避免强势阶层和集团的意志具有优先表达的权利，因而难以保证最后选择的公共政策方案是公正的。 　　第二，谈判机制。这种机制的特点，是通过谈判的方式交换利益，达成妥协，最后形成参与各方都能接受的方案。在人类政治生活中，这种民主机制得到了广泛的运用。但是，这种民主机制仍然是有明显的局限性的。首先，谈判机制所容纳的参与主体数量是有限的，一般是有限的双方或多方谈判，不可能直接面对无数分散的个体就公共政策方案进行一一对应的谈判或者进行多边谈判。其次，谈判是利益“交换”的过程，自然是占有交换资源多的交易方能够掌握谈判中的主动权，也就是说掌握资源多的强势集团能够主导谈判的过程和结果。 　　第三，协商机制。这种机制的特点，“是在全社会范围内由公民平等地参与公共政策的决策，通过广泛的讨论和对话，形成共识或找到最大的共同点即共同利益，做出具有集体约束力的决策” 这种机制在很大程度上弥补了公决机制和谈判机制的不足。首先，它对参与形式没太多的限制，可以是讨论、对话、听证、谈心、信访等形式，也可以是口头的或者书面的形式。其次，它对“议题”没有太多的限制，既可以就全体公民普遍关心的社会重大问题进行讨论和对话，也可以就部分公民的切身利益进行充分的讨论和对话。再次，它对参与范围没有太多的限制，既可以在全社会范围内进行，也可以在部分社区、部分群体范围内进行。因而协商机制在公共政策制定中运用越来越广泛。但是，这种机制在实际运用过程中，对于协商的组织引导要求较高，如果没有一个有权威的组织引导者进行卓越的工作，协商的过程就容易流于形式或者变成毫无意义的争吵，难以形成大家共同认可的政策方案，甚至导致协商各方的分裂，危及社会和谐。

三、我国公共政策制定中民主机制的选择 　　我国公共政策实践中逐步形成了中国特色的民主决策机制。从宪政制度的层面来看，它包括两种主要的制度安排：第一，人民代表大会制度；第二，共产党领导的多党合作和政治协商制度。从实际公共管理的层面来看，它主要包括政府和非政府组织的民主决策机制。无论从宪政制度还是实际公共管理层面来看，我国的公共政策制定过程实质上都是以民主集中制为根本原则的民主决策过程。也就是在民主的基础上集中和在集中的指导下民主相结合的过程。民主集中制的方法，要求任何决策都在群众中充分协商酝酿，形成初步决策方案后还要交给群众进行充分的讨论，最后形成正确的集中意见。从这个意义上说，我国公共政策决策机制基本上属于以协商民主为主的决策机制，这也是历史的必然。 　　首先，具有很强的政治整合力的协商民主制度是中国人民的历史选择。近代以来的中国历史证明，缺乏有效政治整合力的国家和民族是没有希望的，中国人民在长期痛苦的经历中迫切期待着有一种力量把国家和民族有效地整合起来，实现国家的富强和民族的复兴。中国共产党历史地担当起了这个重任，在几十年的奋斗中领导人民实现了国家的统一和民族的初步振兴。中国共产党团结和领导人民奋斗的一大法宝就是广泛的人民统一战线，它在各个不同的历史时期都充分发挥了整合人民力量的作用。因此在新中国诞生的时候，由人民统一战线发展成为具有宪政性质的政治协商制度(最初由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权)就是水到渠成的。 　　其次，中国共产党的党内民主影响或者决定了人民民主。中国共产党在长期的奋斗中所形成的以民主集中制为根本原则的决策制度，十分强调决策前的充分酝酿和民主协商，决策后的集中行动。随着中国共产党的政治威望不断提高，党内的民主决策机制就越来越深刻地影响到社会政治生活，成为社会普遍认同的政治文化现象，在中国共产党执政之后也就自然成为国家的公共决策机制。再次，制定公共政策的实际过程，需要协商民主这样灵活方便的决策机制。对日趋繁重的公共政策制定工作的而言，我们既不可能事事“公决”，也难以做到事事谈判。同样对于日趋多样化的价值分歧和道德争端，无论公决机制还是谈判机制，也都显得无能为力。协商民主决策机制适应了在繁忙的公共政策制定过程中容纳公民自由平等参与公共政策讨论的实际需要，为各种不同的利益群体提供了充分协商的空间。现代市场经济文化所倡导的“双赢”或“多赢”观念，其实质就是在利益分化的情况下努力寻找共同点。 　　四、在公共政策制定中健全和完善协商民主机制 　　经过建国5O多年的发展，我国逐步建立了以协商民主为主的公共政策决策机制。但是总的来说，我们还需要下大力健全和完善协商民主机制，使我国公共政策制定过程的民主程度不断提高。 　　第一，完善中国共产党的党内民主协商机制。主要是完善以民主集中制为根本原则的党内民主决策制度：完善党代会和党委制度，真正实行在党内充分民主的基础上集体决策，防止个人专断；在党报和党刊上开展政策问题的讨论，在党内形成对政策问题进行民主讨论的浓厚氛围，容许党员在坚决执行党的路线、方针、政策的基础上，对政策问题保留个人看法，并通过合法的渠道向党的领导机关陈述，从制度上保证党员对政策问题的参与权。通过党内民主协商制度影响和推动人民民主协商机制的健全和完善。 　　第二，完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度。按照现代政治设计原理，结合中国的实际，笔者认为完善人大制度应该主要从怎样体现人民的整体意志上考虑问题，重点是保证各个层级人民通过自己选出的代表有充分参与酝酿讨论公共政策议案的机会。这就要求从下而上地建立和完善人民通过自己的代表参与民主协商的程序，扩大人民与自己的代表经常联系的正式渠道，形成对重大公共政策问题自下而上充分讨论对话的制度。同时改革代表选举办法，提高直接选举人民代表的层次(如人大代表直接选举由县级提高到地市甚至省一级)，改善人民代表的素质和人大及其常委会结构，以是否具有代表人民所需要的政治素质和参政议政能力，作为推荐选举人大代表的主要标准，防止人大代表荣誉化。完善人民政协制度，主要应该从人民的各组成部分能够就公共政策问题充分协商的角度来考虑问题，重点是解决人民各组成部分的利益协调机制问题。现在政协的组成单位主要是各党派、各人民团体、各界别和港澳台同胞、归国侨胞等，还可以考虑在一些权利容易被忽视的群体中建立自己的维权组织，如建立农会、农民工协会、下岗失业人员权利保障会等组织，并吸收这些组织的成员为各级政协委员。党和政府制定公共政策，事先要在各人民组成部分中充分酝酿协商，力求能够平衡各部分人民的利益。 　　第三，健全和完善政府公共政策制定中的民主协商机制。对正在探索之中的政务公开制度、民主听证制度、协商对话制度、人民信访制度等，主要是加强制度配套(如制度的实施细则)和技术平台(如政务信息网等)支持，使之逐步形成系列化、规范化的公共政策决策程序。建立、健全人民对政府公共政策批评建议的正式渠道，建立、健全政府公共政策损害公民利益的补救机制和公民诉求机制，防止政府部门假公共政策之名用部门利益侵害公共利益。 　　第四，健全和完善公民自治机制。公民自治包括自我服务、自我管理和自主决策。对于公民在公共生活中涉及到的问题，首先通过自主的充分酝酿协商，形成共同的意见，然后作为自我服务和自我管理的准则。虽然这种“民约”性质的准则不是公共政策，但是经过公民充分酝酿协商的准则，应该成为政府加工提炼公共政策方案的原料。这就为我国公共政策制定过程中，形成自下而上的协商民主机制创造了良好的民意基础，公民自主决策对于正式公共决策过程来说，也是一种民主协商的训练。因此，健全和完善公民自治也是健全和完善我国公共政策制定过程民主协商机制的重要内容。 　　综上所述，在我国健全和完善公共政策制定过程中的民主协商机制，是建设中国特色民主政治的题中之意，也是克服西方民主缺陷、创造和发展中国民主决策优势的根本途径。