转型期中国国有金融制度变迁的演进论解释(2)

　3．中央政府的集团理性：国家控制金融的货币性收益与成本。中央政府直接控制金融的收益主要有：货币化收益（铸币收入）、来自国有金融的税收贡献、国有金融对国有经济的支持产生的税收贡献、国有金融对非国有经济的支持产生的税收贡献等。中央政府直接控制金融的货币性成本主要有：中央银行支付的信息和监控成本、国有金融组织相对增多的经营费用（源于在没有建立有效的治理结构的国有金融产权的外部性和官僚主义行为）。这两项是直接的成本。事实上，国家直接控制金融的成本还包括低效率配置资源的损失、增多的不良资产损失等。需要指出的是，潜在的事实上的控制成本的重要组成部分呆坏帐从社会货币流的角度转化为一些社会组织的实际收益以及国家经济增长目标的社会性收益。因此，控制金融成本收益结构的变化只能说明中央政府集团理性问题。
　　4．预期的地方政府和下层金融组织效用最大化方式。地方政府和下层金融组织的效用最大化追求方式将以集团、组织理性偏好表达方式渗入中央政府的理性偏好选择之中。地方政府在中国金融制度安排中所起的作用可分成两个方面：一是与中央政府的权力博弈中，取得一部分金融资源控制权，导出非国有金融安排；二是对国有金融机构直接渗入地方偏好，满足了地方经济的金融需求。从目前中央政府对非国有金融尤其是民间金融的态度来看，会对地方政府的第一种偏好严密控制，因此，我们更为关注的是第二个方面。在这种情况下，国有金融机构效用函数结构中包含了国家、地方和自身三重利益偏好，体现着多重的经济理性形式，效用函数中不仅包含了成本和收益，还包括“政策性贷款要求”、“地方意志”、“风险外在化和适当控制风险以防止整顿之间的平衡”、“体现国家偏好和使用资源用于私人利益之间的平衡”等等内容，最终寻求各方利益的平衡是其理性的选择。地方政府取得金融资源的支配权符合集团理性，否则这一部分金融资源将通过垂直的银行体系被抽调。地方银行组织在两种权力支配下往往参与这种对金融租金的分配（除了返回部分贷款利息，呆坏账中的一部分实际上以金融交易环节腐败的形式转化为部分银行代理者的货币性收益），并在此前提下控制剩余储蓄资源，寻求收益最大化的贷款项目。中央政府对上述两种支配金融资源的权力下放，一方面在改革框架中创造事实上的制度安排创新空间；另一方面也促使国家努力加强金融控制，在方案设计中宏观调控有效性和保证金融安全的国家理性偏好的重要性不断上升。中央政府效用函数的这个外生约束变量深刻影响着中央政府控制金融的国家理性（经济增长、长期有效项目的金融支持、金融稳定）的具体实现情况，也使中央政府效用函数变量结构调整具有动态性和阶段性特征。
　5．政治银行家的个人理性。政治银行家的效用是货币收益与非货币收益（诸如权力、政治支持、社会声誉、历史定位、国家形象等）的函数。政治银行家可以在一定程度上将国有金融改革的私人成本外部化，施加于社会其他人之上，而同时将制度产品的外部收益内在化。其个人理性问题可能进一步加剧个人理性与中央国家理性的偏离程度，使中央政府的效用函数中国家理性变量进一步扭曲。
　　
　　四、中央政府效用函数结构的调整与中国国有金融制度的演进以国有商业银行信贷资金管理体制演进轨迹为例
　　
　　在中国金融体系中，国有商业银行一直是货币资金配置的主要渠道，信贷资金管理体制又是中国国有金融制度的核心。针对这一核心制度存量的变迁历程，考察中央政府控制金融的效用函数的结构变动规律应该说是较好的切入点。
　　（一） 国家理性的制度典范：国有银行体系建立至改革前的“母体”阶段
　　金融体制改革以前，我国一直实行高度集中的信贷管理体制，即“统存统贷”的资金供给制。新中国成立后，中国人民银行作为全国的货币发行、信贷、结算和现金出纳中心，是建国后前三十年中国金融的基本制度。通过银行贷款支持工业包产、商业包销、物质统配、财务统管的计划经济体的运转，国有金融制度的终极目标是服务于国家计划（尤其是中央政府重工业优先发展），为国家“守计划，把口子”。此时的国有金融制度完全是中央政府国家理性的产物。在经济发展的最初阶段，利益集团形成尚待时日，中央政府通过“统存统贷”的资金供给制控制实体经济按中央计划运转，实现隐形税收的最大化，从而实施特定的经济发展战略。
　　（二）集团理性与国家理性统一与背离：中国金融改革的起步阶段(1979～1984年)
　　以“统存统贷”为核心的信贷管理体制运转了近30年后，1979年2月中央推出了“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额包干”的信贷资金管理办法，即所谓的“放权”改革。“差额包干”确定“各级银行在存差完成，借差计划不突破的条件下，多吸收存款就可以多发放流动资金贷款”。 1983年，银行系统开始又实行“全额利润留成制度”，把各项指标考核与利润留成挂钩。金融机构有了利益追求和管理资金的激励，可以推进资源配置效率的提高和金融组织内部管理制度的改进，因此，符合中央政府的效用追求。这一改革行动使国家储蓄动员的国家理性与下层金融组织扩大存款的组织理性共容，使各方利益主体的效用都得到增进，实现了资源配置的帕累托改进。不过， “差额包干”的信贷资金管理体制颇似前苏联计划体制下所实行的税收激励制度

^⑨，在短期内创造了金融机构员工储蓄动员的积极性。然而，其创造的制度安排变迁空间是有限的，根本原因在于金融剩余纳入了政府的计划体系。除了中央政府集团理性与金融机构组织理性冲突外，最要命的是，在这一制度安排下，各专业银行与人民银行在一个大联行内清算，事实上成为一个“金融集团”，导致国家控制监督的成本太大。随时间的推移，下层金融组织出于小集团理性外部性活动积累的风险和获得更多经济自由的要求与中央政府出于国家理性进行宏观控制的需要交织在一起，张力激化到一定程度，逼迫中央政府对原有框架进行调整，提供金融制度创新的空间。
　　（三） 集团理性的膨胀：银行企业化改革(1985～1993年)
　　1985年国家实行“拨改贷”制度后，国有商业银行成为国有企业资金来源的主渠道，信贷资金管理体制也随之由“差额包干”过渡到“统一计划，划分资金，实贷实存，相互融通”。1987年，人民银行再贷款实行“合理供应，确定期限，有借有还，周转使用”的原则，进一步完善了这一信贷资金管理体制。在这一制度框架下，信贷计划与信贷资金分开，将过去有了计划额度就有了资金的做法改为通过组织资金实现计划。各专业银行开始自主经营、独立核算，经营性质逐渐向企业化实体靠拢。在专业银行内部，新的信贷管理体制赋予了银行新的金融自由，激励银行开展制度创新以获取国家改革行动带来的最大外部收益。但在国有产权结构内，合理有效的国有产权代理结构和治理结构始终没有找到，各基层金融组织的逐利活动具有风险外部化倾向，从而产生大量的商业性呆账。一方面，金融部门的组织理性与政府的集团理性（信贷支持国有企业从而带来更多的税收）和中央政府的国家理性背离程度越来越大；另一方面，国有商业银行的信贷行为在改革过程中越来越多地受到地方政府的偏好支配，地方政府集团理性下的非正常经济项目孳生的风险也渗透到了国有金融中来。中央政府效用函数中变量偏好顺序也随之发生变化，金融安全和宏观调控有效性上升为重要目标，而政府金融效用函数中另两个变量“直接控制金融的收益与成本”和“金融资源配置效率”的重要性有所下降。在金融稳定方面，中央政府采取治理整顿、清理金融性公司和整顿金融秩序等方式加以控制，同时萌生了国有金融机构商业化改革的思路。

　（四）探索实现国家理性的新手段：银行商业化改革(1994～1997年)
　　1994年，国家开始实行“贷款限额控制下的资产负债比例管理”信贷资金管理新体制，标志着我国金融体制改革进入商业化改革新阶段。这一时期的改革举措包括：(1) 设立政策性银行，政策性业务与商业性业务分离；(2)对国有专业银行全面实行贷款规模控制下的资产负债比例管理；(3)央行不再对非银行金融机构贷款，不再对财政透支；(4)按照1996年6月全国银行业经营管理会议上提出的要把银行办成真正的国有商业银行的目标，各专业银行开始注重内部经营机制的转换，加强银行资金风险管理；(5)将国有商业银行分散法人制改为总行一级法人制，推进贷款抵押担保制度和贷款证制度。上述措施表明，国家控制金融虽然从主动转向被动，但是通过一系列制度设计，加强了金融安全和宏观调控体系的建设。事实上，这一改革阶段，国家一直尝试在不改变国有金融产权边界条件下调整金融租金配置的权力体系，从而实现控制金融的效用最大化。
　　（五）1998年后的中国信贷体制改革
　　1998年，中央政府以间接调控手段为主的基础建设基本完成，决定在逐步推行资产负债比例管理和风险管理的基础上，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的信贷资金管理体制。这一时期，除了受其它制度安排变革的制约(如政府职能转换，国有企业改革等)外，银行金融制度安排创新的空间已基本确立。国有金融安排和其它金融安排可以开展一系列的制度创新和业务创新以获取金融制度环境变迁带来的外部利润机会。但是，无论如何调整下层金融自由，中央政府都是在基本不改变国有金融产权边界的前提下，保证对国有金融的控制权、对金融资源的支配权的前提下提供其创新空间。有意思的是，在中央政府控制金融信贷市场的同时，底层市场经济活动规模却不断扩大，交易流量货币和存量货币大量囤积于社会经济体系之中，保证储蓄的来源和规模。一方面，各银行之间加强了体制内对储蓄资源的竞争和贷款获利机会的竞争；另一方面，储蓄动员能力的扩大为中央控制金融追求效用函数的诸多结构变量（经济增长、就业、对长期有效项目的追求偏好、稳定的税收来源等）提供了可能。然而，信贷制度变迁的轨迹表明，在中央效用函数的各结构变量排序中，金融安全、金融效率偏好排序始终是靠后的。而潜在金融风险的不断累积也成为进一步改革的重要约束条件，使其具有明显的路径依赖特征。
　　
　　五、并非结论的结束语
　　
　　随着金融对外放开最后期限的到来，中央政府最终把改革举措调整为：政府注资冲销不良债权—国有金融产权股份化海外上市—形成现代公司治理结构。从目前来看，改革成效不能说不显著。不过，在国有控股以及对银行核心领导人事任免的绝对行政控制约束下，国有银行能否形成高效的现代公司治理结构解决国有金融潜在风险、呆坏账的产生机制问题，仍需要在本文的理论解释框架下，探索中央政府理性介入的可能的最佳新形式。

　一种可能的理性介入思路是：改变国有商业银行内部现有的产权结构，走国有股权多元化的道路，藉此形成高效的银行治理机制。这是目前的主流观点。然而中央政府也是进退两难，如果国家持大股，国有金融改革很可能陷入国企改革同样的困境，高效的公司治理结构很难建立起来，银行的组织理性与国家理性之间的背离程度可能更大，甚至出现双重代理问题。如果引进战略投资者，私人持大股，国家失去对国有金融的控制权，在资本逐利的经济逻辑下，可能形成私人垄断的金融市场，这与中国社会性质相去甚远。况且在现有的权力结构下国有金融产权到私有金融产权的演变过程同样是金融机构集团理性与国家理性冲突的过程。
　　另一种可能的理性介入思路是：在国有控股产权结构下，强调体制内分权促成外控机制，加强有效的金融监管^⑩。实际上，现有的监管制度框架不完善，根本原因还是中央政府设定的监管机构的集团理性与国家理性背离，出现了监管机构与银行经营机构“合谋”的局面，导致更多的金融腐败问题。在中国，监管者是政府，而国有商业银行的出资人与控制者也是政府。这样，政府作为监管者便成为一个追求社会效用来进行监管与分享租金来进行监管 的“矛盾体”。若监管者追求长期社会效用最大化，则相关政策的操作就倾向于消减国有商业银行规模；如果监管者追求分享租金（出资人回报、经济增长、就业、税收），则又必然倾向于增加银行规模。因此，如何监管、由谁来监管、政府双重角色如何分离等等，这些问题都是需要政府理性介入思路认真考虑的。
　　因此，调整国有商业银行内部现有的权力结构，从产权角度考虑问题也许是一种长期有效思路。在国有金融产权边界刚性问题一时难以解决、良好的监管框架尚待时日条件下，中央政府有望理性介入国有金融改革的第三条思路是：仿效一些国有企业（如鞍钢、山西平朔煤矿、中原油田等）对治理结构的探索经验，在银行内部培育市场，加强银行内部各部门之间的绩效竞争、协调与相互监督。在政府的协调下，国有商业银行内部就会放松或部分放弃垂直行政控制方式，而代之以在银行内部扩大分工的同时启动经济民主，以此优化治理结构。我们把这制度安排称为国有金融的“内部市场化”创新,当然，详细探讨需另行撰文。
　　
　　注释：
　　①在这一理论框架下研究中国国有金融市场化滞后问题，详见钱颖一(1995)、世界银行（1997）、张杰（1998）、王曙光（2003）等人的观点。
　　②例如，较早些时候提出的“增量存量两块竞争”渐进市场化推进论（樊纲，1991，1993；林毅夫、蔡日方、李周，1994），“中央与地方政府分权与区域竞争推进论”（杨瑞龙，1998；张维迎、栗树和，1999），“内外规则冲突与协调演进论”（周业安，2000），“历史逻辑起点、生产率竞赛与制度互补”民营经济分岔演进论（邓宏图，2004）等，均是以非金融实体经济制度演进为分析重点。
　　③易纲（1996）指出，扶植非政府所有的金融机构，而不是试图改变国有银行的行为可能是国有金融改革的一条更容易的途径；张杰（1998）的研究也得出结论，中国金融制度变迁的要害既不是直接改变国有金融制度的产权结构，也不是由国家出面建立金融市场，而是激励足够并具有谈判能力的新金融产权形式的产生；樊纲、徐滇庆等人也指出，中国金融改革滞后在于没有在培育非国有企业的同时在国有体制外培育非国有金融主体。
　　④科斯认为，如果交易或者谈判成本为零，所有的外部性问题都会以帕累托有效的方式解决，这是因为理性的双方都会一直谈判直到他们得到最大化的共同收益为止。简单地说，就是在交易成本不大的情况下，个人理性可导致集体理性（谈判成功）。科斯这一观点被概括成“科斯定理”。详见科斯《社会成本问题》，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版。
　　⑤详细阐述见奥尔森《权力与繁荣》，第67页，上海人民出版社，2005年版。
　　⑥据张杰（1998）的测算， 1992年，国家控制金融的收益成本首次超过控制收益（该年收益和成本分别为3732.41，4109.75亿元）；据笔者（2006）的测算该年控制受益还要大些为3801.24亿元。1992年也成为一个重要的拐点，以后年份控制金融收益再也没有超过控制成本，二总量指标的离差越拉越大。
　　⑦资料来源： http://www.cbrc.gov.cn/mod_cn00/jsp/cn001000.jsp．
　　⑧据中国人民银行统计季报，2005年9月中国金融机构人民币信贷收支表相关数据实际测算得到。
　　⑨在前苏联计划经济的早期，斯大林实行了一种特殊的税收最大化制度安排。该制度安排降低边际税率对平均税率的比率，以此通过收入效应和替代效应的双重作用，不仅增加了劳动收入中用于支付税收的比重，而且增加劳动量的供应。详见奥尔森《权力与繁荣》第七章，第86－100页，世纪出版社，上海人民出版社，2003年版。

　　⑩银监会主席刘明康在《财经》杂志《世界中国2005展望》中表达了这种观点，即银行改革以监管为重。张杰（2005）也提出了“监管高于市场化”的命题。前者强调了监管的技术和管理层面，后者更多关注监管的制度层面。
　　
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