德国社会保险的自治管理(1)

摘 要：在德国，社会保险由社会自治组织管理，自治组织是具有法人资格的公法组织，在德国有着深刻的思想基础。虽然自治组织是一种典型的国家公法组织，但由于关于自治组织还没有统一的法律，不同部门之间关于自治管理的规定存在差异，使得一些公法组织(包括社会保险自治组织)并不受宪法保护。由于立法上存在问题，这使得原来设想的社会保险自治降到最低限度，在很大程度上，社会自治已退化为一个不能令人满意的联合政府组织，与自治组织民主、自由的思想本源已很难吻合。

　　关键词：社会保险，自治管理，社会法

　　一、自治管理：概念和原型

　　“社会保险机构是在公法上拥有自治管理权的法律实体”，关于这一点在《社会法典》第4篇第1款第29条中有具体规定，其中的两个要素“公法法律实体”和“自治管理”限定了德国社会保险的管理权。这两个要素总是一起出现并且互相补充的。

　　●“公法法律实体”是社会保险机构管理权的实质。尽管社会保险机构并非国家机关，而是社会团体，但法律效力的基础使其具备自主管理权，它不需要接受国家直接或间接的管理。这种分散化管理实现了决策的多元化，使得管理者可以从不同角度来考虑和解决问题。“宪法里对自治管理的相关规定”对自治机构起到监督作用，解决了因为自治管理导致的责任分散化问题。但是为了保证真正的自治，这种监督始终只是法律监督，而不是目的性的专业监督。

　　●组织权自治是自治管理的前提条件。这在自治管理概念中有所体现：自治管理意味着关系人一起对公共事务负责。自治管理权利中最重要的就是章程自治，使关系人可以自主制定有效规定来处理具体事务。借此，关系人可以直接参与到相关的公共事务中，并且对联合会意志的形成施加影响。为了加强自我决定意识，现在在自治管理中存在一种削弱外来规定作用的趋势。因为在社会共同生活中要求对个人自由的规定和限制并非针对所有国民全体，而只是针对关系人群体。自治管理重视自由，更重视民主参与。通过民主决策过程，个人参与的可能性也得到加强。

　　自治管理是通过公法法人实体而得以实现的，但社会保险机构并非是实行自主管理的先锋。历史上最早运用自主管理模式的是德国的乡镇市，这种自主管理与地域相关，保证乡镇市可以对当地的所有事务承担起责任。与这种模式相区别的是功能上的自治管理，这样的机构包括高等学校、社会保险机构等。自治管理并非只是一般管理法中的概念，而且还是许多法律领域中的基本原则，包括在地方法、高校法和社会法中。

　　有人希望关于自治管理能有一部统一的法律，以对目前处于利益中心的社会保险自治管理起到引导的作用，但基本法的规定要让他失望了。目前并不存在自治管理的统一原则，它在不同的机构中呈现出不同的特征。在类似于综合法的“自治管理法”(《基本法》第2条第28款)中只对乡镇和市的自治管理进行了规定，而关于高校自治管理的规定则见于“科学自由”部分(《基本法》第3条第5款)。至于所有其他自治管理机构，在基本法中已有部分前提性规定，不会再颁布新的法律来对其任务领域进行限制或扩展。

　　二、自治管理的理念与发展

　　不同种类甚至互相矛盾的法律规定让自治管理在不同的情况下陷入混乱状态。但不管怎么样，各种不同机构的自治管理都在18世纪末19世纪初拥有共同的起源。

　　当时的法国大革命、启蒙思想和自由主义思想都对德国有很大的影响，德国民众开始倾向于参与国家事务。但自由主义思潮在德国的根基没有法国和英国那么深，18世纪提出的建立福利国家的理念并没有借助革命来实现，而是被符合宪法的君主政体所缓和。因此，经济自由化和第一个自由权公告就没有以暴力革命为基础，而是以君主政体及相关的改革为基础。甚至连资产阶级都在努力实现“一个和谐的国家，在君主政体和新自由之间找到合法的平衡点”。最终，自由与君主政体制度融为一体。这尤其体现在1808年的普鲁士城市规定中，这被视作是自治管理的诞生时刻。这个规定虽然在一定程度上反映了当时管理结构的根本性改革，但与今天的法律自由和民主参与相比还是有很大差距。

　　德国的工业革命是在一个“半封建、以政府为导向且尚未理解自由”的国家发生的。从对与公共机构相连的自由的理解出发，与国家相关的自由的公共事业形式被解释为公法实体。这种机构的出现一方面反映了公共权利的分散化和公众的民主参与，是封建君主国家的进步，另一方面反过来也有利于君主制国家的稳定。因此产生了一个到今天仍然重要的公共管理中的领域，它虽然并不直接听命于政府，但与国家紧密相关。今天看起来理所当然的自治管理公法实体实际上是当年从上而下小心翼翼民主化和自由化的结果。

　　黑格尔在《法哲学原理》中形象地介绍了自治管理产生的这一过程，阐述了在代表公众利益的国家和在工业化中产生的资本主义社会之间存在不同的本质情况。在这个实体中，黑格尔看到了资本主义社会内部控制中一种不可缺少的手段，因为要让这个实体继续存在下去，就必须实现市民社会的个人领域和跨个人国家领域的对接。但他并不认为要彻底实现自由主义和公民自由，他认为这个实体是一个行业合作社。在国家监督下，将其成员的个人利益与组织融合，最后还应该发展成为一个独立于国家机构之外的组织。因此，这个组织虽然是旧秩序中的一个要素，但在功能上也已经适应了工业社会的变革。更值得一提的是，黑格尔将这个组织标明为“第二家庭”。

　　自治管理在没有实现真正个人自由的前提下缩短了国家与个人的差距，具有一种妥协的特征，因此也很适合社会保险机构。尽管社会保险之父奥托·冯·俾斯麦一直在努力为年轻而正趋向立法化的帝国筹集更多的保险费以保障国家安全，但财政问题依然起着非常关键的作用。俾斯麦的观点是，国家应缩短阶级之间的距离，中和社会中相冲突的利益，尤其是雇员和雇主之间的矛盾。因此建立社会保险、进行有组织的自救的提议正合他意。俾斯麦公布了建立社会保险险种的决定，并将自治管理模式运用其中，也取得了自由主义者的理解。

　　自治管理作为一个抽象的概念虽然显示出自由主义的一些重要特点，但在社会保险的具体架构上还是19世纪宪法制君主政体的真实写照，并未真正实现个人自由和平等。不过即使在民主制宪法国家中，社会保险自治管理实际上也并非享有很大的自主活动空间，关于这一点将在下文进行详述。
三、社会保险自治管理的最新情况

　　自治管理作为一种理念具有以下两个本质特征：

　　●关系人参与；

　　●自我责任承担。

　　(一)民主参与

　　让我们从关系人开始。根据《社会法典》第4篇第2条第29款，在社会保险机构中是通过被保险人和雇主一起实现自治管理的。事实上这涉及到一种外在管理，与民主参与关系不大。

　　长久以来，关于雇主的关涉问题就存在争议。在工伤保险中这一点还比较好理解，为了防止发生劳动意外事故，参加工伤保险应该是雇主的义务。而根据规定，在社会保险的其他险种中，雇主也必须缴纳一半的保险费并参与管理。这种规定让有些人觉得疑惑，因为管理事务按理来说应该由社会保险机构负责，并且雇员社会保险是一种社会保护，目的是为了保护雇员，而不是保护雇主。尤其在政治争论中，有人提出为了控制保险费用的上升，而在某些险种上应停止雇主缴费而由被保险人单独承担缴费责任。因此目前存在一种趋势，在某些付费项目上(如病假补助和换牙费用)，只由被保险人单独缴费。如果是这样的话，雇主参与社会保险管理也说不通了。

　　对于被保险人的关系人角色是没有异议的，但也存在问题，即他们是否真正参与了社会保险事务。根据《社会法典》第4篇第1条第44款，自治管理机构(指代表大会和理事会)原则上由被保险人和雇主的代表组成，人数各为一半。但是被保险人的代表确实能代表被保险人吗?根据《社会法典》第4篇第1条第46款，雇员和雇主双方都是在各自推荐的候选名单的基础上选出代表的，在关系人中选出可以担任代表的人。拥有递交候选名单权利的除了提交所谓自由名单的被保险人以外，还有工会。由于过程的繁琐和被保险人组织的缺乏，少数被保险人递交自由名单是非常困难的。因此在现实中，大部分自治管理机构代表大会中的被保险人代表一方都是由工会来操作的。在工会对于雇员的吸引力日趋减弱的今天，这种操作方式还能提高工会的影响力。而那些不属于工会的独立雇员的声音则是非常微弱，可以忽略不计了。因此，要说“今天的社会保险自治管理其实就是工会和雇主联合会之间的协商和博弈”，这是毫不夸张的。

　　除了名单选举之外，还有一种和平选举，更是将这种集团操控的管理发挥到了极致。根据《社会法典》第4篇第3条第46款，如果雇员或雇主中的一方只能提出一个推荐名单，或在数个候选名单中，被提名之候选人人数总计未超过应当选人数时，被提名之候选人则被视为当选。因此在被保险人中并未举行真正的选举，而只是由雇员组织提出候选名单而已。在联合社会法院将和平选举视为合法的早期决策之时，在法学界已有观点，认为这种集团操控的形式有悖于民主原则，这只是一种“不遵守选举规则的选举”。
　(二)自我责任

　　根据《社会法典》第4篇第3条第29款，社会保险公司应该在宪法和其他法律范围内履行职责，承担自我责任。但根据《社会法典》第4篇第1条第87款，它原则上又要接受监督部门行使的法律监督。

　　社会保险自治管理与民主参与关系不大，因此自治管理理念的第二个因素——自我责任的承担在其中也不属于最突出的特征。事实上，社会保险自治管理机构并没有享有很大的自主活动范围。