国企治理的核心：董事会运作

摘 要 公司治理是国企改革一项十分艰巨的系统工程。按照我国国企治理结构的设计，董事会在国企治理中处于核心地位。从我国国企治理结构的设计来看，应该说是非常完美的，对国企治理完全可以发挥重要的作用。但是，从运行情况看，董事会制度还不健全，董事会难以发挥出应有的作用。因此，构建科学的董事会运行机制，将有利于全面深化国企改革，完善国企治理，促进国企健康发展。
　　关键词 国企治理 董事会 机制建设
　　
　　在“十一五”期间，公司治理仍然是国企改革的一项十分重要的内容之一。根据我国公司治理结构设计，国企治理结构由股东大会、董事会和监事会组成，股东大会是企业的权力机关，董事会是企业的常设机构，监事会是企业的监督机构，而董事会处于核心地位，在公司治理中发挥核心作用。但是，从国企治理情况来看，由于体制的因素，以及董事会机制尚不健全，董事会难以发挥制度所设计的作用。因此，只有把公司治理作为一项系统工程来抓，完善董事会机制建设，在国企中推行独立董事制度，才能从根本上发挥董事会的作用，促进国企的改革和发展。
　　
　　一、国外公司董事会运作回顾
　　
　　(一)美英模式
　　美英采用的是单层董事会结构，董事会是股东大会的常设机构，董事会的职权由股东大会授予。在内部管理上，美英公司董事会有两个方面的特点：一是董事会内部设立不同的委员会，协助董事会决策。二是公司董事分为内部董事和外部董事。内部董事在公司担任重要职务，外部董事在公司董事会中占多数，但一般不在公司任职。而对董事会及经理层的监督通过设立独立董事制度实施[1]。
　　(二)日德模式
　　基本上日德公司采用的是双层董事会结构，即由监事会和管理董事会组成的二元委员会体制，管理与监督实行完全分离[1]，日本公司董事会成员主要从公司内部最底层提升起来的终身雇员组成；但是，日德公司监事会职能方面也存在差异。
　　(三)家族模式
　　以家族企业为载体，形成的一种治理形式。董事会由家族控制，总经理听命于董事会或者董事长，家族控制的高
　　级经理层负责企业的日常经营与发展。
　　
　　二、国企董事会运作中存在的问题
　　
　　我国公司治理借鉴了美英模式和日德模式的优点，建立起了一种典型的“三权鼎立”的治理模式，董事会处于核心地位。虽然这种公司治理模式设计得非常完美，但是，从运行情况看，董事会制度还不健全，董事会难以发挥出应有的作用。
　　(一)制度缺失
　　对国企而言，《公司法》就是企业的宪法。我国新的《公司法》第41、第45~49条，第66~69条，第102条、第109～117条以及第123条中分别对有限公司，国有独资公司，股份公司之董事会的设立、职权及董事产生进行了规定，但是这些条款的规定太抽象，可操作性不强，具体体现如下：
　　1.《公司法》没有针对董事(含外部董事)、独立董事任职应具备的综合素质作出较为具体的规范。董事(含外部董事)、独立董事的素质参差不齐，能力差异较大，从而影响了董事会的正确决策。
　　2.《公司法》没有对董事(含外部董事)、独立董事的酬金作出较为具体的规定，特别是委派的外部董事，他们没有报酬，工作积极性不高，他们对董事会认识有一种可有可无的心态，这表现在他们对董事会会议不重视上，因此影响了对企业的决策。
　　3.《公司法》没有对董事(含外部董事)、独立董事对任职企业进行调查研究并撰写研究报告作出强制性规定，以及调查研究的时间进行强制性规范。
　　4.《公司法》规定上市公司设立独立董事，但没有对国有企业(非上市公司)设立独立董事作出规定，国有企业设立独立董事将有助于推进国企的改革和发展。
　　5.《公司法》没有对有限公司、国有独资公司的董事在董事会会议上作出的决议所应承担的法律责任作出规定。
　　(二)经营者实际上操控着董事会
　　在国有企业，治理结构有待进一步规范化、科学化、法律化及具体化。国有企业董事长与总经理由一人担任，董事长或总经理由政府任命。董事会作用不明显，控股股东、公司经理是企业的实际操控人。他们通过股东大会、董事会为自己谋取经济好处和政治好处。出资人代表在股东大会上的投票行为受到政府行为的制约，其意见表达难以体现市场原则，对经营层所作出的上年度生产经营和财务决算，以及本年度生产经营和财务预算安排难以客观表达意见。形成这一状况的原因有二：一是因为股东代表对企业的生产经营和财务情况还不熟悉，无法作出正确判断；二是出资代表或外部董事受到政府行为的约束。同时，企业选举内部董事成员时，存在着推举的都是其信任的人，因为谁愿意推选意见与自己相左的人进入董事会呢？
　　(三)董事不懂事
　　企业董事由公司内部产生的董事与出资人委派的外部董事或独立董事组成。对于出资人委派的外部董事或独立董事，确实存在董事不懂事的实际情况，“不懂事”是指董事对企业的生产经营、财务状况不熟悉，在董事会会议上发表不出具有说服力的意见。这主要原因是，一是董事行为受到委派单位的约束，特别是地方政府，仍然在直接或间接地管理着国企，外部董事要服从政府管理的需要；二是外部董事有自己的工作，不是专职；三是外部董事没有花时间精力去对企业进行必要的调查研究，没有花时间去思考企业生产经营和财务情况，无法写出分析材料；四是外部董事个人素质有待进一步提高，董事应该具备专业知识，具有较高职称或其他执业资格。

　　(四)外部董事对企业信息的获取渠道不畅通
　　作为董事，应该对所在的企业的事务保持完全的知情权。但是，在公司法中，没有对外部董事(包括独立董事)在获取任职国企相关信息时做出明确规定。也就是说，外部董事没有获取与企业相关的信息量的渠道，或者说获取任职国企相关信息没有从法律上确定。因此，在实际中，董事(这里指外部董事)不懂事大量存在，不足为奇。因为，外部董事或独立董事与企业专职董事及管理层在获取企业相关信息方面存在着基本的不对称，他们之间存在信息差距。具体体现在召开董事会会议时，由于管理层任职的董事与不任职的董事(外部董事)获取的信息量不对称，争论会出现一边倒的情况[4]，但天平最后会倒向管理层。
　　(五)董事及高级管理人员行为尚未规范
　　作为公司治理的核心，董事及高级管理人员行为的规范至关重要。董事会还没有形成统一的董事及高级管理人员行为准则，以及应该遵守怎样的职业准则、道德准则等等，使董事及高级管理人员没有规范的行为准则。
　　
　　三、完善国企董事会的设想
　　
　　加强公司治理的核心，是把董事会建立成为具有独立性、高效性、透明性和科学性的内部机构，要达到这一目的，就必须健全和完善国家的法律、法规和相关的配套制度，并强化对制度的执行。
　　(一)进一步完善《公司法》
　　加强公司治理，重在加强完善公司法。注重吸收西方文化中强调法制的合理成分，促进我国法制观念与法律意识的建设，推进我国法治观念的形成。
　1.规定在国有企业建立独立董事制度。新的《公司法》第123条规定：上市公司设独立董事。在英美等西方发达国家，公司法通常明确规定股份公司董事会必须拥有一定比例的独立董事[1]。但是，在我国公司法中对上市公司设立独立董事没有规定比例，在法律予以明确是非常重要的。同时像独立董事制度这样好的制度，将其引入国有企业或非上市公司，在国有企业普遍建立独立董事制度无疑对加快国企改革、促进国企健康发展产生积极作用。
　　2.规定董事和独立董事的职责权限。董事会应该建立专门委员会如审计委员会、薪酬委员会、风险控制委员会等，并明确赋予任命、解聘高级管理人员的职权以及制定审查企业相关内部控制制度的职权。
　3.规定董事和独立董事的法律责任。我国新的公司法中，对董事违法行为或过失行为还不清楚，没有把董事收入与因违法行为或过失行为造成公司损失进行具体赔偿做出规定。在美国，各类法律法规从不同角度对董事的责任义务、董事责任的评定标准、免责基因失职或渎职应承担的民事责任都进行了详细的法律鉴定。
　　4.规定独立董事的比例。在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中，规定上市公司独立董事在董事成员中所占比重不少于三分之一，这一规定应引入《公司法》中，从法律上予以明确，并明确适用于国有企业，这将有利于改进国企管理和独立董事制度的完善。
　　5.对独立董事任职的限制。一是独立董事不能在多家企业担任独立董事，担任的企业不应该超过五家；二是独立董事不能同时在存在关联关系的企业中任职。
　　(二)建立董事及高级管理人员行为准则制度
　　国家通过行业协会制定统一的董事及高级管理人员行为准则制度，规定董事及高级管理人员行为规范，明确其应该具备的职业素质和职业道德水平以及判断董事及高级管理人员是否履行其职责的标准和对未履行职责人员向社会公布制度(在行业性全国期刊上)。这有利于完善治理结构，有效防范和化解基于委托-代理关系所产生的国企经营者的“道德风险”。
　　(三)建立统一的外部董事和独立董事的新酬制度以及调研经费支配制度
　　1.对于外部董事和独立董事的薪酬应从制度上予以确定，也就是说在《公司法》中予以规定。将外部董事和独立董事的权力、义务、责任和利益密切相连。同时，可以借鉴美国采用的将经理人与股东利益紧密相连的先进方法——透明账户[3]，对外部董事和独立董事统一建立薪酬支付帐户，有利于股东和外部审计机构的审查与监督，这促进外部董事和独立董事的收益与股东利益以及所有利益相关者的利益紧密联结在一起。但是，独立董事或外部董事的薪酬不直接从国企领取，而由国企划入国资委专门账户，根据对独立董事或外部董事考核后，由国资委予以支付。
　　2.对于外部董事和独立董事到任职企业进行调研工作，应该根据一年调研的次数，对调研发生的费用给予补助，其经费来源可以是国资分红收益或财政经费，并据此核定一个额度。这样，外部董事和独立董事的工作才能得到有效的保障。
　　(四)建立对独立董事的遴选制度
　　独立董事的产生要科学，就必须建立科学的独立董事遴选制度。为此，建议建立独立董事专家库制度，把申请担任独立董事的专家集中进行制度化管理。对于建立独立董事专家库制度，可以借鉴“四川省评标专家库”建设、管理的经验，建议由人大审议通过后以法律的形式向社会公布执行。具体规定：进入或退出独立董事专家库的严格程序；对独立董事的素质的要求，素质包括业务素质和道德素质，每年对企业进行调查的时间不少于四次，并写出调查分析报告，每次董事会不得缺席；对独立董事的后续教育与培训；独立董事对任职企业履行其职责所必需的时间，如安排到任职企业调查需要的时间，用于对企业的调查研究。对独立董事按照其专业进行分类，企业根据自身的情况，由专门机构从独立董事专家库抽取。

　　(五)建立董事和独立董事培训机构与培训制度
　　1.国家应建立对董事和独立董事进行专门培训的机构，或者与国际著名机构进行合作，负责对国有企业董事和独立董事的培训工作，并由国家指导的大学编制教材。
　　2.国资委应建立统一的董事和独立董事定期培训制度，每年定期对董事和独立董事进行全脱产培训，培训结束后，要进行严格的考试，对考试不及格的，不得再担任该职务。培训及考试不得搞形式主义，目的是通过培训，达到提高董事和独立董事的综合素质和能力水平。
　　(六)建立对董事和独立董事的外部监督制度
　　1.建立将考核董事和独立董事情况向社会(通过媒体)公开制度。
　　各省每年由董事和独立董事评议考核委员会对一年来董事和独立董事的工作情况进行客观公正公平地作出评价，并在媒体上向社会公布，由社会共同参与监督。通过这种方式，可以让不称职的董事和独立董事得到全社会人民广泛的监督，更好地促进个人诚信、职业道德和决策水平的提高。
　　2.建立董事和独立董事评议考核委员会。
　　各省建立对董事和独立董事进行评议考核的制度，该机构设在财政部门或国资委。制定评议考核细则。首先由董事和独立董事自己提供个人的工作情况材料，交给董事和独立董事评议考核委员会，委员会再到企业调查了解核实，并提出自己的评价意见。
　　3.建立对优秀董事会的评价公布制度。
　　董事会既是一个机构，也是一个人的群体，一个理想的优秀的董事会更是一个有良好素质、良好品质、自我约束、密切配合、公平正直的人的群体。定期队董事会进行评价，由企业界、学术界和社会共同参与，最终评选出优秀的董事会，并将评选结果在国家大型期刊上公布，这些可以由企业、学术界参与。通过评价，对不作为的董事会进行监督，促进其更换新人进入。
　　
　　四、结语
　　
　　完善董事会的运作，是国企公司治理的一项核心的内容。只有从法律上建立健全董事和独立董事责任与权利相一致，劳动与所得相一致，且考核公开透明的制度，才能从根本上解决问题。
　　
　　参考文献
　　[1]封文丽.上市公司治理实际与体系构建—兼论国有资产运营与管理[D].经济管理出版社，2005
　　[2][美]小约翰?科利，华莱士?斯特蒂纽斯，乔治?洛根，杰奎琳?道尔，著；李维安，等译.公司治理[M].中国财政经济出版社出版
　　[3]左学金，程杭生，主编,中国国有企业改革治理：国际比较的视角[C].社会科学文献出版社，2005