居委会自治性质的重新探讨

[摘要] 伴随《物业管理条例》的出台，居民委员会是否“群众性自治组织”的探讨摆在了人们的面前。解读居委会组织法和物业管理条例，比较居委会和业委会在组织产生、委员代表性、工作内容以及社会进程中的差异，可以发现居委会本质上是基层政府派出的具有自治性质的机构，而非实然意义上的群众自治组织，为此重新审视居民委员会组织法，重新审视居委会性质，成为推进社区建设和居委会建构之必要。

[关键词] 居民委员会；业主委员会；群众自治组织

居民委员会（居委会）自《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（《居委会法》）定为“基层群众性自治组织”以来，其性质一直倍受争议。伴随《物业管理条例》（《条例》）的出台，居委会的法律地位进一步受到质疑。作为物业管理的行政法规《条例》其层级低于法律，并且未就业主委员会（业委会）法律地位明确定性，然而透过内容却展示了业委会作为一个居民自治组织的内涵与外延。

作为“居民自治组织”不仅应有“一定地域范围内人们集聚为生活共同体”的社区特征，而且需要具备自主成立、民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等自治特征，并且这些特征应在其产生、委员代表性以及工作内容与制约机制等方面得到真实体现。那么居委会究竟是何性质的自治组织，试从居委会和业委会法律法规比较中寻求答案。

一、组织产生的比较

居委会是否居民自治组织，首先应对其设立范围、选举主体构成以及与居民会议之间的权利与义务关系进行观察和比较。

对此，《居委会法》对居委会设立的规定是“一般在100户至700户的范围内”， 居委会委员的产生由其中享有选举权的居民或每户派代表或每个居民小组选举的代表组成权力机构居民会议，然后通过召集居民会议选举产生。 居委会与居民会议的关系是，居委会向居民会议负责并报告工作，居民会议有权撤换和补选居委会成员。

《条例》对业委会设立的规定是，业委会成员由“房屋的所有权人” 即业主组成业主大会选举产生， 业主大会的设立在“考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素”基础上以划分为物业管理区域为其辖区范围。 业委会与业主大会的关系是，业委会是业主大会的执行机构，业委会的决定必须由业主大会授权；业主大会对业委会拥有选举、更换和监督其工作的职责。

表一：组织产生的比较

比较	居委会	业委会
设立范围	居民100户-700户之间	一定物业管理区域并兼顾社区建设等因素
权力机构 组成	100-700户中符合条件的居民或每户 代表或居民小组代表组成	区域内全体拥有房屋所有权的居民组成
委员的产生	由100-700户中有选举权的居民或户 代表或居民小组选举的代表选举产生	一定物业管理区域内有“房屋的所有权人” 组成的业主大会选举产生
委员会与权 力机构关系	居委会向居民会议负责并报告工作， 居民会议有权撤换和补选居委会成员	业委会是业主大会的执行机构，业主大会对 业委会拥有选举、更换和监督其工作的职责

比较可见，居委会和业委会设立范围不同，一个以居民户数为其设立范围，另一个则以一定管理区域为其设立范围。然而现实生活中社区规模不同，少则几百户、多则几千户甚至上万户，单一以户数为设立指标必然遭遇一个地域内存在几个居委会或者无法成立居委会的情况，并且居委会之间的边界也难以确定。而以地域为主、兼顾社区建设和共用设施等多项要素设立，可以根据区域大小、人数或增或减，确保每一个区域内有一个组织。

在权力机构组成上，《居委会法》规定居民会议的人员组成有居民、居民户代表或居民小组代表三类。其中“居民”是指100-700户中有选举权的人；“居民户代表”是指由每户中多个有选举权的人推派一名代表参加；“居民小组代表”是指若干居民户组成居民小组，然后由居民小组选出2-3人为该小组代表，通常情况是一个居民楼为一个居民小组。故此，居民会议的主体呈现出居民、户代表和小组代表的多样性和非确定性。而业主大会主体是单一和确定的“全体房屋所有权人”，同时为确保业主权利的公平公正，选举大会上首次投票权还充分考虑房产建筑面积和住宅套数等经济权利。 可以说业主大会的主体具有质和量的双重规定性。

在委员产生上，虽然居委会委员和业委会委员都由大会选举产生，但是由于各自权力机构的主体结构存在质和量的差异，委员的产生必然受其影响：居民会议主体的多样性和非确定性使委员产生带有一定随意性，而这种随意性容易引发指定居民小组代表和指派当选委员的弊端。业委会成员的产生由于出席业主大会的是房屋所有权人，除了物业管理企业可能串通个别业主指选作弊外，政府难以进行干预或干涉。

同样，在委员会与权力机构的关系上，《居委会法》参照《党章》有关党的委员会与党员代表大会关系， 将居委会与居民会议的关系确定为“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。然而这一规定未能确立居委会是“居民会议的执行机构”的法律地位，相反却成了党的上下级组织关系的复制，丢失了“群众自治”特征。相形之下，《条例》对业委会的角色定位十分明确是“业主大会的执行机构”，直接受业主大会的领导与监督，体现了自治组织的本质。

因此，从居委会产生可以发现其缺乏“群众自治”的可操作性和可行性。

二、委员代表性比较

居民自治组织的另一个重要特点是“自我管理”，而实现自我管理的首要条件是居委会委员来自本辖区或已在辖区内居住一定时间的居民，这是考察组织是否代表全体居民诉求与利益、是否居民自治的另一个重要方面。

《居委会法》虽然规定了居委会成员应当选举产生，应当遵守国家法律和政策、办事公道并热心为居民服务， 但是没有规定居委会委员必须来自本居住地。换言之，法律回避了居委会成员的代表性问题，而回避的原因是现实中相当多居委会委员非本辖区居民。大量非辖区居民当选居委会委员的事实，一方面反映居委会产生存在的问题，另一方面表明其缺乏代表辖区居民的代表性。当一个自治组织其成员不是来自于自治区域内部，如何实现居民自治，又如何代表居民、代表居民的诉求和自治利益？显然是难以做到的。

相比之下，业委会成员较好地体现了居民代表性。首先，业委会成员来自辖区内具有房屋所有权的业主， 这就保证当选成员来自共同体内部；其次，条例规定业委会成员必须代表全体业主与物业管理企业交涉，与政府有关部门沟通，监督物业管理企业，并为业主保管涉及重大利益的资料等； 而做好这一切，业委会委员必须具有热心公益事业、责任心强和一定的组织能力， 然而，这些正是其代表性的充分体现。

表二：委员代表性比较

比较	居委会委员	业委会委员
委员来源	无所谓是否本辖区居民	必须是辖区内具有房屋所有权的业主
代表性体现	法律没有规定代表性需要， 实践中也缺乏代表性体现	代表业主与物管企业交涉、与政府有关部门沟通、监 督物业管理企业、为业主保管涉及重大利益的资料等
对委员要求	遵守法律和政策、办事公道、 热心为居民服务	热心公益事业、责任心强、有一定的组织能力

因此，从委员会成员的代表性考察，居委会委员缺乏与社区与居民的直接权利义务的关联和代表性；而业委会成员无论对内与对外都具有来自业主、服务业主、代表业主的代表性，其行为与业主之间形成紧密的利益与利害关系，体现并表达着他们的诉求和愿望。

三、工作职责的比较

判别居民自治组织的第三个方面是考察其工作职责。一个民间自治组织的工作职责应是自治事项而非包罗万象，工作优劣应依法受其权力机构和政府监督而不是超越其上，与其他群众组织发生工作交往应是平等法人关系而非上下级关系。

从居委会来看，法律赋予其工作内容有七项：进行法律政策宣传、对居民履行义务和爱护公共财产教育和开展精神文明建设活动；办理居民的公共事务和公益事业；维护居民合法权益、向政府或派出机关反映居民意见要求和提出建议；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助政府或派出机关做好公共卫生、计划生育、优抚救济和青少年教育；以及开展社区服务内容等。

对这七项工作进行分类，可以发现它们并非都是自治事务而是包括行政工作、社会工作和自治事项三大类，其中行政事务占据了居委会工作的主要方面。对此，如果居委会没有行政能力和行政功能，或者说居委会确是居民自治组织的话是难以承受和完成的。

相形之下业委会工作主要集中于业主自治事务。其中包括代表全体业主与业主大会选聘的物业管理企业交涉和签订合同，了解业主和物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行合同，监督业主公约的实施，召集业主大会并报告物业管理实施情况， 以及配合公安机关搞好社区内治安等工作。

从工作优劣的监督来看，作为一个自治组织必然受法律法规、政府部门以及权力机构的监督制约。如业委会受《条例》的约束和政府主管部门以及业主大会的监督，如发生违法行为，业主大会和政府部门可据《条例》追究业委会的法律责任。 然而类似约束《居委会法》的条款里找不到，可见的是居委会工作经费和生活补贴由政府规定并拨付，居委会办公用房由当地政府统筹解决。

此外，在工作交往上，由于1990年法律制定时全国尚未形成业主群体，《居委会法》未涉及居委会与业委会关系，然而在《条例》里十分清楚地阐述了二者的法律关系，即业委会应当积极配合居委会，支持其开展工作并接受指导和监督。 显然，《条例》将居委会视为业委会的主管机关，并将业委会归于其领导之下。然而问题是，如果居委会是自治组织的话，居委会和业委会应是平等的权利义务关系而不是领导与被领导关系。

表三：工作职责的比较

比较	居委会	业委会
工作职责	宣传、教育和精神文明建设；办理公共事务和 公益事业；维护居民合法权益、反映意见要求 和提出建议；调解纠纷；维护社会治安；协助 政府做好公共卫生、计划生育、优抚救济和青 少年教育；开展社区服务	代表业主与物管企业签订合同；了解 业主意见和建议，监督协助物管企业 履行合同；监督业主公约实施；召集 大会、报告物管实施情况；配合公安 搞好社区治安等工作
监督制约	不受法律约束，工作经费和生活补贴由政府拨 付，办公用房由当地政府统筹解决	受业主大会、政府主管部门和《条例》 监督，如发生违反行为，业主大会和 政府部门依法追究法律责任
两者关系	指导并监督业委会工作	积极配合居委会，支持其开展工作， 接受其指导和监督

由工作职责比较可以发现居委会事务包括了基层政府工作的所有方面，而业委会主要是围绕业主自治的范围展开。不仅如此，在接受监督制约上居委会缺乏作为一个居民自治组织所应承受的义务，非但没有法律制约而且其权力机构居民会议也难以监督。工作关系上，居委会和业委会也非平等的社团法人，而是一个处于领导和监督的角色，另一个处于被领导和被监督的地位。

工作职责上的差异显示居委会不像一个居民自治组织更像国外地方自治政府向社区派出的一个自治机构。作为政府派出的自治机构，其长官由选举产生；其办公经费、人员薪酬、办公场所以及维持正常运行的条件由地方财政供给；与民间自治组织是指导与监督的关系；其权利义务以及与上级政府的关系由相关法律加以规范。而政府派出的自治机构与居民自治组织是性质不同的两类自治组织。

四、社会发展进程的比较

从社会发展进程比较是对自治组织形成的外部条件如成立背景、城市住房所有权改革以及房屋管理体制变化的考察，通过外部条件变化考察居委会是否具有“居民自治需求”。

从组织成立背景看，居委会成立于建国初期。由于新中国成立后在城市街道管理上存在许多空白和薄弱环节，为了加强对街道的管理和整合，1954年12月由全国人大常委会通过并颁布《城市居民委员会组织条例》在全国开始实施。该条例开宗明义成立居委会是为“加强城市街道居民组织和工作”， 换言之，居委会的成立是政府管理城市社会的需要。

业委会成立远远晚于居委会，是在国家进入改革开放以后的二十世纪90年代，当城市居民拥有房屋所有权并需要维护其所有权权益时，1991年首先在深圳成立，然后在广东等沿海城市推行，全国普遍出现是在90年代末。《条例》颁布是2003年5月，比起业委会出现又整整晚了12年。与居委会出现的不同之处是，业委会是由于拥有房屋所有权的居民为使其权利不受侵害以及规范物业管理企业的需要而成立的。

从住房所有权变化来看，建国之初除旧中国遗留下少数私房外，绝大多数民众没有自己的房产。在实行高度计划经济时期，尤其是“文革”期间，国家更将私房等个人财产全部收归国有。当时除农村留有少量自留地、宅基地和农民住房，城里居民几乎没有任何私房和产权。人们居住于政府提供的公房，同时房屋的管理与维修由政府房管部门全部包揽。即便《居委会法》颁布之际，除个别城市和小部分先富起来的居民购买住房并拥有房屋所有权外，全国多数居民仍居住单位公房。这种情况一直持续到住房制度开始大刀阔斧的改革，其时许多企业、机关和事业单位鼓励并补贴职工买房。当有了房产权的居民与提供物业管理服务的企业发生关系之后，当提供物业服务的企业不能按照合同规定提供合理的服务和维修之际，业主维权成为自治的迫切需求。

从房屋管理体制变革来看，在计划经济体制下政府不仅是居民房屋的所有权人而且是房屋的管理主体。住房体制改革以后房产权为居民所有，同时政府的房管职能被企业所取代。在这房屋所有权人和房屋建管主体分离之际，必然要求承接房屋管理职能的企业由管理者向服务者转变，即将房屋管理转变为物业服务，或者说将房屋管理和维修建立在服务基础之上。然而当物业管理企业忽视服务或以管理名义侵害业主权利之时，由个体维权到成立组织共同维权就成为拥有房屋的居民的共同需要。

表四：社会发展进程的比较

比较	居委会	业委会
成立背景	建国之初为了加强城市街道 居民的组织和工作	90年代中后期全国住房体制改革，居民成为房产 所有权人，为参与房屋管理的需要
成立时间	1954年前后，同年12月颁布 《城市居民委员会组织条例》	1991年深圳等沿海地区先期成立，全国各地随之 发展，2003年9月《物业管理条例》实施
自治诉求	无涉居民产权，无涉自治诉求	居民成为业主以后，为维护房产权而产生强烈的自 治需求

从社会发展进程比较可见居委会和业委会成立的背景条件完全不同。居委会的成立是政府管理城市街道和社区的需要，而业委会的出现是居民成为房屋所有权人以后维护自身权利的需要；同时，居委会的出现与民间产权的形成和维护无涉，而业委会的出现则伴随着民间产权的拥有和业主维权的迫切需要。

五、居委会性质：是基层政府派出的具有自治性质的机构

综上比较，居委会不仅缺乏居民自治与维权的内在诉求，而且缺乏作为居民自治组织的确定性和代表性，其工作职责虽然有自治事项但主要是行政事务。它的显著特征类似国外地方自治政府派出的自治机构。作为基层政府派出的居委会是地方政府体系由行政向自治转变的雏形，并且具有贯彻基层政府意图和管理城市社区的行政与自治的双重功能与职责，而业委会是一个未能包含全体居民并有待改进和完善的拥有房产权居民的自治组织。

为此，重新确立居委会法律地位，改进业委会和业主大会的结构，将其扩大至全体居民成为当务之急：

（一）澄清居委会的性质和职能。明确居委会是基层政府派出的自治机构，属于行政自治范畴。它对社区具有行政和自治双重功能，对居民自治组织发挥监督和制约作用，但不能与居民自治组织相混淆。这有如国外地方自治进入社区的基础部分。

（二）改革居委会体制，精简人员、减少事务。对居委会三大类工作重新进行归类，将可以交由社区服务站和社会组织的事务，以“政府购买服务”的方式尽可能地转让给他们，不要贪图“含金量”而抓住不放。国外社区管理人员只有2-3人，而居委会少则5-9人， 多则10-20人，有的甚至超过20人。

（三）制定《居民委员会自治法》。根据居委会的特征和定位，对1989年底颁布的《居委会法》和正在征求意见的《居委会法（修订稿）》进行修订，重新规定其地位、性质、职能、产生方式以及与居民自治组织关系和内容，确立居委会的法律属性和地位。

（四）制定包括全体居民的自治法律制度，同时改进业委会和业主大会结构。由于越来越多的居民成为房屋所有权人，而这些业主在城市社区建设中发挥越来越重要的作用，因此在业主基础上吸纳所有社区居住者，形成包括社区全体居民的自治组织，使业主大会成为涵盖全体居民的自治大会，业主委员会真正成为社区居民的自治委员会。因此建议制定《社区居民自治组织法》、重新修订《物业管理条例》，确立业委会的法律地位，确立新型的居委会和社区居民自治组织之间的权利与义务。

此外，由于全体居民大会难以经常召集，建议成立居民自治代表会议。居民代表会议的代表可以“方便联系”和“少而精”为原则，“一栋楼推选一位代表”的方式产生，由居民大会授权参与管理，但是选举或罢免、制定和修改制度不在授权之列。居民自治代表会议既对自治委员会实行监督，同时接受居民大会和法律的监督，形成性质、地位和职能明确的社区组织。

表五：居委会与居民自治组织的关系

组织名称	产生	性质	地位	职能	相互关系
居民大会	一定物业辖区内 全体居民组成	居民自治	自治权力 机构	重大议决和选举	社区内最高权力组织
居委会	居民大会选举产生， 经费由地方财政拨付	政府自治	行政派出 机构	上级政府委托事务 和自治区域内事务	政府派出自治机构与 居民自治组织的关系
居民自治 委员会	居民大会选举产生	居民自治	居民大会 执行机构	办理社区内居民 自治有关事务	受居民大会和居委会 监督和制约
居民代表 会议（有 待建立）	居民大会选举产生	居民自治	次于居民 大会的自治 权力机构	居民大会授权事项 ，但选举或罢免、 制定修改制度除外	经居民大会授权监督 制约自治委员会，同 时受居民大会和法律 的监督与制约

比较居委会和业委会的自治性是为使居委会的性质得以重新审视，使社区居民自治组织的关系得以理顺，从而使中国特色的“居民自治”走出困扰。

［参考文献］

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[1] 《城市居民委员会组织法》第十七条。

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[1] 参见1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》[ Z ]，法律图书馆网：www.law-lib.com。

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