当前我国行政体制改革的重点及突破口选择

[内容提要]当前我国的行政机构改革与政府职能转变已陷入到了“双重困境”。关键在于中央与地方的“纵向权力下放”与“横向权力调整”互相脱节，致使一些深层次矛盾和问题虽经多次改革而得不到根本解决。因此，中国下一步应当依照《宪法》的规定，必须撤消职能定位模糊的“地区建制”，必须取消不符合法律规范的“地级市政府”，从“城乡合治”走向市、县分置（地级市一律改为县级建制），建立和完善实行“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制。

改革开放以来，中国始终跳不出行政机构“精简——膨胀——再精简——再膨胀”恶性循环的怪圈，也未能实现政府职能转变的根本性突破，已经陷入到了“双重困境”。问题的关键就在于，我国过去20多年的行政体制改革都是从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置，中央与地方的“纵向权力下放”与“横向权力调整”互相脱节，致使一些深层次矛盾和问题虽经多次改革而得不到根本解决。前不久，温家宝总理在全国农村税费改革工作座谈会上提出了，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”[1]。这预示着中国政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到了“减少层级”的行政体制改革。种种迹象表明，新一届中央决策层已不仅仅局限于在原有行政体制上去考虑政府改革的问题，而是更加关注从整个行政体制架构上去寻求政府改革的新突破。

一、当前我国行政体制改革的重点是“减少层级”

改革开放以来，我国相继于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年每隔5年进行一次自上而下的政府机构改革，2005年又开始进行以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制为主要内容的“三配套”综合改革试点工作。这种所谓的“渐进式改革”，实质是按先易后难的顺序，撇开了地、县两级这个“中间层”，而把好改的放在前面改，把不好改的放在后边改，结果使我国行政体制改革的整体效果大大折扣。截止目前，国务院部门设置已由原来的100个减少到29个[2]（p82～83），人员编制也由1997年的3.4万人减少到2001年的1.7万人[3]，省一级政府机构由原来的55个减少到40个，人员编制也精简了7.4万人[4]（p284）。由此可见，我国在每一个改革阶段也取得了一定的成果，但这与上世纪五六十年代相比，可谓“九牛一毛”。譬如，从1957年到1959年，全国共精简了30万名干部，其中有10万人回到工厂生产车间，有20万人下放到农村基层工作[5]（p170）。从1960年到1961年，中央各部门共精简了8万名干部，在京干部人数也由24万人减少到16万人。从1962年到1964年，全国共精简了82万名干部（其中包括中央机关1万人，地方干部81万人），党政机关干部人数也由268万人减少到186万人[6]（p92～93）。从1957年到1964年的短短7年间，全国共精简了120万名干部，而最近20多年的国务院和省级政府机构改革才精简9.1万名干部。更何况，这些人可享受“带职分流、定向培训”的许多优惠政策，结果使国家财政支出并没有因此而减少，相反还多支出了20%[3]。

相比之下，美国前总统克林顿自1993年发起的一场历时8年的政府重塑计划，共裁减了42万人，节约财政开支达1360亿美元，可谓“干脆利落”[7]。日本一向号称“小政府”，更是把“裁员、节支、高效”作为一项长期性的工作来抓，从1968年到1991年共进行了8次裁员计划，裁减了26.7万人。从1984年到1988年，日本又撤消了54个设在地方的中央分局，改组、整编了178个府、县的机构设置；2001年1月，政府内阁也由原来的1府22个省厅减少到1府12个省厅[8](p38)。尤其值得关注的是，20世纪80年代以来，西方国家地方行政体制改革方兴未艾。“下放权力，扩大公民参与地方行政管理，使地方行政管理更加贴近公民，贴近实际，是西方国家地方行政体制改革比较普遍的做法”[4]（p281）；“有的西方国家还将地方行政管理纳入市场竞争当中，如果有的地方政府职能部门不能及时有效地为公民服务，而其他社会团体、甚至私人企业能够很好地提供这一服务，那么中央政府就将停止对地方政府这一职能部门的拨款，而将相应的款项拨给能够为公民提供良好服务的社会团体或私人企业”[4]（p282）。因此，西方国家地方政府规模的确定，主要取决于行政资源供给能力的强弱：即对那些经济社会相对落后的地区，允许保留其适度扩大或缩小政府规模的自主权，可制定一些特殊的“弹性政策”；对那些经济社会较为发达的地区，也不能因其拥有强大的财政供给能力，放任其扩大政府的规模，而是要制定一些“强硬政策”予以遏制；各级政府对社会经济事务的管理，也主要是通过培育和发展“第三部门”的途径，使之成为国家与社会、政府与民众、市场与企业之间的桥梁和纽带。

根据国外的经验，现代西方国家地方政府一般都是设2～3级、甚至为1级。譬如，美国地方行政层级可视为3级，一级行政区是50个州和1个哥伦比亚特区，二级行政区是19200个市和3137个县，三级行政区是19429个小市镇、16504个乡、35052个特别区和13506个学校区。但由于美国实行联邦制和地方自治，政府间上下级的行政隶属关系并不像单一制国家那样强。法国一级行政区划分为22个大区，二级行政区为96个省，三级行政区为36760个市镇。日本行政区划则为2级制，一级行政区为1都、1道、2府、43个县，二级行政区为市、町、村。总的看来，这些国家一级行政区规模较小、数量较多，管理层级较少[4]（p264）；一般都是中央政府规模较大、机构较多、功能齐全，而地方政府规模相对较小、结构也较为简单。以美国为例，州及州以下的地方政府是联邦政府官员的6倍，但在中国这一比例高达12倍[9]（p352）。据了解，目前我国政府公务员总人数为636.9万人，中央一级约有3.5万人，仅占5%，省一级约有8万人，仅占13%，地、县、乡三级共有625.4万人，占到了82%。截止1995年底，全国事业单位职工总人数为2515.2万人，中央一级有240.8万人，仅占9.48%，省一级有244.9万人，仅占9.67%，地区一级有542.8万人，占21.43%，县一级有740.2万人，占29.23%，乡镇一级有764.8万人，占30.2%，地、县、乡三级也占到了80.86%[10]（p121）。因此，当前我国行政体制改革的重点可考虑先在“中间层次突破”的大胆尝试。

二、当前我国行政体制改革的突破口是撤消“地级建制”

我国早在上世纪80年代初就意识到了“精简——膨胀”怪圈的存在并力求克服它，但时至今日这一问题仍然在困扰着我们；党的十三大第一次提出了“转变政府职能”的概念，之后成为历次行政体制改革的又一主题，但十几年来也没有取得实质性的突破。问题的根源就在于，我国过去很少考虑管理层级与行政效率的关系问题，也忽视了政府规模与财政供给能力强弱的“刚性约束”，以至出现了“一些经济社会相对落后的地区，政府机构和行政人员依旧臃肿、庞大，导致政府财政异常困难、入不敷出，更不可能集中财力去办那些必须由政府来办的事情”[9]（p106）。换言之，“作为凌驾在社会之上的公共机构，政府的各种行政支出只能从财政收入中支付，政府的规模在一般情况下，是不能超过财政供给能力的；如果在一个财政供给能力很低的地区仍然保留着庞大的政府规模，其结果只能是阻碍而不是有利于这个地区的经济发展与社会进步”[9]（p353）。

根据我国《宪法》的规定，全国行政区划共分为省、县、乡3级。但在实际运行中，目前我国“地区”一级竟然摇身一变成了“实体型政府”，大多数省份也都实行了“市管县”或“市管市（县级）”体制。截止2004年底，全国共有333个地级行政单位，其中地级市283个，占85%，尚未“撤地设市”的仅有50个（包括17个地区、30个自治州、3个盟），只占15%[11]。这种绕开宪法任意增加地方政府建制的违法行政行为，不仅造成了省、县之间管理层级模糊的问题，而且还有不少地级市出现了“小马拉大车”的现象。以一个中等地级市为例，仅市一级就拥有地厅级干部30多人，县处级干部200多人，科级干部1000多人，全部财政供养人员一般都在10000人以上，每年光工资支出一项就需要财政拨款2亿左右，再加上后勤、办公经费等开支，市本级财政支出一年约需5亿左右。初步匡算下来，全国333个地级行政单位财政供养人员估计在900万人左右，平均每年需要财政支出在1300～1500亿元[12]。可以说，“地区”一级目前正在演变成为一架养尊处优的“腐朽国家机器”。

譬如，河南省信阳市和驻马店市，过去统属于原信阳地区管辖（包括罗山县、息县、固始县、淮滨县、潢川县、光山县、商城县、新县、信阳县、确山县、遂平县、西平县、上蔡县、汝南县、平舆县、正阳县、新蔡县、信阳市、驻马店镇等19个县级行政单位），总面积达到3万平方千米，总人口接近800万人。而当时，全区干部总人数仅为65410人[13]（p322），地方财政收入为19950万元，地方财政支出为8000万元，基本做到了收支平衡、略有节余[14](p10)。从1965年7月起，驻马店从信阳分离出去，成立了新的地区行政公署。直到信阳“撤地设市”（1998年8月）和驻马店“撤地设市”（2000年10月）前，这2个传统农业大区长期主要靠吃国家财政补贴过日子，几乎失去了“造血功能”，对地方经济社会发展造成了极大的负面影响。据信阳市统计资料显示，1952年底，原信阳地区财政供养人员仅为26627人，官民负担系数为1:174；而到1965年底，全区财政供养人员增加到44392人，官民负担系数也提升到1:95。直到1995年底，原信阳地区财政供养人员已达到了10.8万人，官民负担系数为1:48[12]（p322～324）。最近七八年来，信阳市财政供养人员由18万人猛增到25万人，官民负担系数也由1:43提高到1:31；但同期的地方财政收入仅从8.4亿元增长到12.2亿元，地方财政支出也由15.37亿元增加到40亿元，财政资金缺口达到了2.3倍。另据调查，目前信阳市乡、村两级负债总额高达15亿元，平均每个乡镇负债在600万元左右，平均每个村负债在100万元左右。如该市的息县近5年来共得到上级财政转移支付资金分别为6471万元、11622万元、14913万元、22321万元、28648万元，占到了全县财政支出的比例分别为37.5%、60.4%、45.5%、65.4%、72.7%。驻马店市的情况与信阳市一样，目前全市财政供养人员由1965年的2.1万人增加到24.5万人，地方财政收入仅为13.5亿元，地方财政支出竟高达37亿元，财政资金缺口也接近2倍。可见，我国搞“撤地设市”和“县改市”基本属于一种“异向化改革”，由此造成了地方行政机构臃肿、部门林立、职责交叉、人员膨胀、上下级隶属关系复杂、行政成本高、行政效率低、财政负担重等等一系列的矛盾和问题。实践已经证明了，一旦某个地区改成了“地级市政府”，马上就会有“5套班子”随之冒出来。这正像英国历史学家诺思古德·帕金森早在1957年就提出来的“帕金森定律”，即“官僚机构具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性”。

综上所述，当前我国行政体制改革的重点，决不能仅仅满足于笼统地提出“转变政府职能”这一原则性要求，因为在现代市场经济条件下，不同层级的地方政府，其职能性质和侧重点是不一样的。因此，下一步应当依照《宪法》的规定，必须撤消职能定位模糊的“地区建制”，必须取消不符合法律规范的“地级市政府”（一律改为县级建制），逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，建立和完善实行“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制。只有这样，才能从根本上解决我国行政权力结构配置高度集中与政府职能定位高度扭曲的问题。

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