福利国家视角下的公共服务型政府(1)

摘要：在落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的大背景下，构建公共服务型政府成为需要迫切解决的问题。在不同的视角下，公共服务型政府具有不同的含义，进而延伸出不同的构建方法。就我国现实而言，公共服务型政府必须承担社会福利责任。在构建方法上，必须借鉴发达国家的经验。
关键词：福利；公共服务型政府；可行性途径
公共服务型政府是个广泛的概念。从政治学角度看，公共服务型政府意味着政府的政治统治和社会控制职能的弱化，从经济学角度看，公共服务型政府意味着政府公共产品的供给和生产实现了从计划性到市场化的转变；从社会学角度看，公共服务型政府意味着市民社会地位的提高和公民自我管理能力的改善。笔者认为，公共服务型政府的主要特点应该是体现在政府涉足的领域以及政府行为的方式上。随着医疗卫生、教育、就业等问题的矛盾突显，政府必须加大对这些问题的政策投入和财政投入以及社会投入，为公众提供社会福利。我国也许在很长的时间内还不能成为真正意义上的福利国家，但是满足社会公众的基本福利需求，政府责无旁贷。福利国家是每个国家的公民的共同诉求和远景。我国一直以来有种思维误区：中西方的经济实力、文化背景、政治体制等各因素存在差异，西方福利制度又经历了私有化的改革，所以，高福利会对经济发展产生负面效应。这一对社会福利的否定态度导致我国政府在社会福利领域中的责任经历了一个逐步缩小和退出的过程。本文认为，我国应该建立一种基于福利国家体制的公共服务型政府。我国政府要汲取西方国家在福利供给上的经验教训，并结合我国的现状，实现政府角色在福利制度中的恰当定位。就此，文章分为四个部分：（一）西方福利国家制度中的政府职能的变迁，以英国为例；（二）中西方公共服务型政府的形成背景；（三）当前我国政府在社会福利方面的问题；（四）以福利供给为突破口，探讨我国建立公共服务型政府的可行性途径。

一、英国福利国家制度中的政府职能的变迁

严格意义上说，英国的福利制度的最终形成和发展起来是在二战之后。1942年12月，英国经济学家贝弗里奇（WilliamBeveridge）提出《社会保险及有关福利问题的报告书》，即著名的《贝弗里奇报告》。针对以往的经验，尤其是面对二战对英国的破坏导致英国公民对国家治理方式信心下降的现象，《报告》提出了较为完备的社会福利制度的设想，这一报告成为英国建立现代福利制度的政策基础。1948年7月5日，历年颁发制定的《家庭津贴法》（1945）、《国民保险法》（1946）、《工业伤害法》（1946）、《国民卫生服务法》（1946）、《国民救助法》（1948）正式生效。工党政府艾德礼首相宣布英国成为了世界上第一个福利国家。[1]

英国政府在福利制度运行过程中起着主导作用，这种模式更加强调社会保障的普遍性，政府在社会再分配方面承担了更大的责任。[2](p128)从管理模式上看，英国的“工作与年金部”负责全面管理社会福利和社会保险事务，国务秘书、其他政府部门的首脑都有责任参与决策，尤其是“优先领域”与政策目标的确定过程。该部门之下还设有诸多地方代理机构，“收益代理”负责发放社会保障收益，“捐税代理”负责社会保险税的收集和记录，“儿童支持代理”负责管理儿童津贴的支付。另外，还有其他专业性的代理机构。“工作与年金部”雇员多达12.5万人，为英国文官的1/4，是英国最为庞大的政府部门，由此可见英国政府在推行福利制度中的主导力量。根据欧盟委员会1999年编写的《欧盟成员国的社会保障：1998年1月1日的形势以及变迁》一书，英国的福利制度实行“中央政府主导、地方政府协同、两级政府共担财政”的行政体制，即英国的社会保障事务主要由中央政府负责,地方政府只是负责管理社会服务和住房津贴等项目，费用由中央拨款和地方财政共同承担。所以，英国政府在决定给付的增减方面有较大的权力，在决定税收数额和保障水平方面有较大的活动余地和较主动的地位。[3]在1979年之前，英国的福利制度是以一种近乎“社会主义”的方式为政策基础的，在福利开支中的公共开支部分明显地高于西欧其他国家（见表1）。[4](p136)
表11980年西欧各国社会保障的资金来源单位：%
投保人雇主国家其他
英国
法国
德国
瑞典
意大利15.8
20.9
34
1.0
10.826.5
53.4
34.2
45.9
54.854.8
24.1
28.9
45.3
31.92.9
1.6
2.9
7.8
2.5

资料来源：ILD,“TheCostofSocialSecurity”,1985,p101.

随着社会福利的过度投入，“福利泛滥”导致了“福利替代劳动”现象，公众宁愿选择失业享受福利待遇，也不愿意舍弃福利待遇选择就业。最终导致了英国经济增长速度的急剧下降。

1979年撒切尔上台执政，撒切尔政府崇尚新自由主义，通过削减公共开支的途径改革社会福利制度，试图用“选择性原则”来替代社会福利制度中的“普遍性原则”，让社会福利真正具有帮助穷人的作用，而不是平均分配。

1998年9月，布莱尔推行“第三条道路”的精神，在《我们国家的新动力：新的社会契约》的绿皮书中，工党政府认为新福利制度的原则之一就是：政府的工作重心从发放福利津贴转向提供良好的公共服务，使现代福利制度灵活、高效、便民。这标志着英国福利社会的彻底变革。在福利供给上，由五六十年代的政府强制性的单方供给转变为二十世纪末的政府和社会灵活性的多方供给。在新的福利格局下，政府凸现公共服务职能，加强公共服务能力成为政府形态的必然抉择。在全球化的背景下，英国通过加强公共服务职能促进福利产品供给的做法值得我国学习和借鉴。

二、中西方公共服务型政府的形成背景

西方和我国的公共服务型政府的历史路径不同。陈振明认为，西方政府管理研究领域(行政学)在其百余年的发展与演变历程中出现了三次“范式”转换,即从公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管理学的三次重大突破。[5]公共行政从1887年到20世纪60年代，这一时期的公共行政以效率为最高标准。那么，这一阶段的政府是不是公共服务型政府呢？笔者认为，既然政府的组织结构和行为过程围绕着行政效率构建和运行，政府就不是公共服务类型的。公共服务是公共和服务的结合，政府的服务必须具有公共性，而不是偏向某一特殊群体。而政府又必须是“有效率的”，传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一:(1)我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务(效率),或者(2)我们如何少花钱而保持特定的服务水平(经济)?效率与公共性难以两全，这就很难照顾到每个人的利益，所以公共性质的服务是不可能的，这一时期的政府服务具有非公共性。1971年弗雷德里克森（H.GeorgeFrederickson）的《通向新公共行政学》标志着新公共行政学时期的到来。新公共行政以社会公平为核心考察政府服务行为。社会公平在很大程度上就是公共性的代名词，所以西方的公共服务型政府是在20世纪70年代开始产生的。80年代中后期为公共管理阶段。在公共管理时期，政府服务的方式有所改变，具体表现为：在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争,并存在使用者对供给者运用控制手段,如美国选举产生的校董事会制度),而不要单一的无所不包的供给方式结构;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收),而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。但是政府服务的性质没有改变，即仍是公共性的。

我国的公共服务型政府是应对社会公共危机事件的产物。SARS危机过后，我国政府逐渐从经济调节、市场监管和社会管理职能向公共服务职能转变。迟福林认为，SARS之后，最具实质性的行动步骤是政府改革，即加快由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。SARS危机直接暴露了我国公共卫生和医疗体制建设的严重缺陷：一是多年来公共卫生和支出在国家预算中的比例很小，并且逐年减少，同发展中国家相比也是落后的。1997—1998年低收入国家(人均年收入1000—2000美元)的公共健康支出占其财政支出的比例为1.26%，而我国仅为0.62%，相差整1倍。2000年，世界卫生组织在对191个会员国进行的医疗卫生评价中，我国排在第188位。二是城市医疗保险的社会覆盖面不大，最近几年还有下降的趋势。1993年有27%的城市人口未参加医疗保险，1998年上升到44%。三是农村的公共卫生和医疗问题十分突出，并且落后于改革开放以前的六十、七十年代。参加农村医疗保险的人口从70年代末的85%急剧下降到90年代的10%左右。①由这些数据可以看出，我国建立基于公共福利制度的公共服务型政府迫在眉睫。

三、当前我国政府在社会福利方面的问题

我国公共服务型政府的基本责任是提供公共产品和公共服务，而且提供的公共产品必须是“基本而又保障的”，提供的公共服务必须是“有效的”。[6]政府管理的本质内容在于政府提供三种类型的公共服务：为企业和社会提供经济性的公共服务，即政府的经济调节和市场监管的职能；提供最紧迫的社会性的公共物品和公共服务；提供制度性的公共服务。其中最紧迫的社会性公共物品和公共服务主要是指社会福利品，比如建立和完善从中央到地方的就业和工作服务体系，提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障等。但是我国在社会福利供给上存在许多问题。

首先，在福利投入上，根据国际劳工部的统计，中国在福利供给上的投入与发达国家相比有很大差距。例如，社会福利和社会服务是瑞典各级政府特别是地方政府的主要职能。社会福利保障资金和各类社会服务费用，除养老保险、失业保险中存在个人缴纳一定比例费用外，均由政府承担。此类费用支出基本上是各级政府财政特别是地方政府财政最大的支出项目，瑞典GDP的36%用于社会福利事业，地方政府的比例更高，以斯德哥尔摩市为例，该市每年年度财政预算中，2/3用于教育、医疗和社会服务。我国的社会福利投入还落后于某些发展中国家（见表2）。[7]

社会保障总支出
（占GDP的百分比）养老金
（占GDP的百分比）医疗卫生
（占GDP的百分比）社会保障总支出
(占公共支出百分比)
19901996199019961990199619901996
中国
美国
英国
智利
塞浦路斯
毛里求斯5.23.6
14.116.5
19.622.8
16.211.3
8.110.3
4.86.02.61.5
6.67.2
8.910.2
6.05.9
4.56.4
3.21.81.42.1
5.67.6
5.25.7
2.02.3
1.92.0
1.91.923.9
40.648.8
46.454.9
45.6
24.730.2
21.626.5
此外，在国际劳工部统计的113个国家中，1996年，在医疗卫生占国内生产总值方面，中国和伊朗、伯利兹处在同一水平上，均为2.1%，低于突尼斯、赞比亚、秘鲁的2.2%。