现代国家建构与土地制度变迁(2)

现代国家具有双重性，一是民族－国家，以统一主权为表征，通常由反映国家整体的中央权威所代表，强调国家本位；二是民主－国家，以主权在民为表征，通常表现为作为国家主权者的公民权利，强调国民权利，所以又称之为国民－国家。没有民族－国家，民主－国家没有生存空间，没有民主－国家，民族－国家就缺乏持续不断的合法性基础。因为民族－国家的存在，最终取决于所在国家的国民对其认同与忠诚。否则，民族－国家就会解体和分裂，如前苏联和前南斯拉夫；或者造成政权更迭和社会动乱。所以，从理论上看，现代国家的双重性是相辅相成的。但是，在绝大多数国家，特别是后发现代化国家，现代国家的建构通常是不均衡的，即民族－国家建构在先，民主－国家建构在后。中国的土地制度变迁大致也反映这一趋势。　　

在中国，从将地主的土地分配给农民，到将农民的土地集中到准国家性的集体组织，实际上是一步步将农村的经济及其相应的社会权力集中于国家手中的过程，国家也因此获得了在乡村治理中的绝对支配和主导地位。国家通过土地资源的整合而将分散的亿万农民整合到国家体系中来。农民一旦离开土地，也就失去了生存的可能。但是，土地改革后的土地归公及其国家化，在一定程度上是以抑制甚至消灭农民的个人性（这种个人性长期被视之“小农经济的落后性”或者自发的“资本主义倾向”）为条件的。农民是具体的个人，要抑制甚至消灭农民的个人性，建构起农民对国家的长期认同，则需要国家满足农民的需求。因为，依附与保护的对等性是维持政治认同，实现有效整合的基础。在集体化初期，农民交出土地的同时，也充满了生活日益改善的预期。但是，随着时间的推移，有相当部分农民的预期未能实现。特别是国家对土地资源的控制在相当程度上是为了更有效地从农村获得产品。先国家，后集体，再个人的分配格局造成农民的劳动与收益的不对等性。从农民的个人期盼看，他们渴求的是劳动与收益的对等。农民要求土地改革，有一份属于自己的土地，从根本上说是为了满足农民这一渴求。正如马克思曾经说过的，“土地的占有是劳动者对本人的劳动产品拥有所有权的一个条件。”[9]（P909）但是，土地的集体所有，特别是在此基础上的共同劳动与集体经营，使农民这一渴求的满足受到限制。从某种意义上说，这也抵消了土地改革的积极成果。为此，农民力图寻求新的方式，获得对土地的经营权并长期不变，以使他们的劳动能够尽可能与收益相对等。从根本上说就是要重新获得土地主人的地位。

面对农民的期盼，国家也对其土地资源归属和支配绝对国家化的政策作了适当调整。1950年代中期，随着农业合作社规模的扩大，农民便提出了将劳动与报酬直接联系的包产要求。如安徽的一些农村提出包工包产，四川、广东一些地方试行“包产到户，地跟人走”，浙江采用了“按劳分田，包产到户”。[10]（P28－29）　1960年代初，由于大饥荒，安徽省大规模试行包工包产，以增强农民的生产责任心，调动农民的生产积极，并将农民包工包产的田地称之为“责任田”。这一做法得到中央高层一定程度的默认。虽然，这一做法后来被视为“走资本主义道路”而遭到批判和压制，但中央也不得不正视农民对土地经营和收益权的渴求。早在1958年人民公社建立前夕，中共中央就发布了《关于合作社社员的自留地和家庭副业收入在社员总收入中应占比例的意见》，认为“合作社留给社员以一定比例的自留地，鼓励社员发展喂猪和其他家庭副业，适当照顾社员个人利益，这一政策是正确的，并已收到显著成效。”[11]（P471）1961年，中共中央提出《农村人民公社工作条例（草案）》（俗称“六十条”）以及相应的规定，最终确立了“三级所有，队为基础”的人民公社体制，生产经营和土地收益的基本单位为生产小队，由此承认农民劳动与其收益对等的一定合理性。特别是规定公社社员可以可以拥有自留地，“自留地一般占当地耕地面积的百分之五，长期归社员家庭使用。”“社员自留地的农产品，不算在集体分配的产量和口粮以内，国家不征公粮，不计统购。”[12](P636)这就意味着，自留地上的收获完全归农民所有。尽管“自留地”曾经被作为“资本主义道路”的内容受到批判，但这一土地制度一直被延续下来。这说明，即使在人民公社这一土地支配权绝对国家化的时期，农民也拥有有限的土地支配权，同时也使农民有一定的自主生产的空间。当然，农民的自留地十分有限，而且限制在家庭副业方面，远远无法满足农民的基本生产和生活的需要。但是，自留地的存在更重要的意义在于，农民在自留地的生产积极性远远高于在集体大田里的生产积极性。这种积极性不断激发和推动着农民要求获得对集体大田的自主经营和收益权。正因为如此，1970年代末1980年代初，中国农村兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革。改革的实质内容是“分田到户，家庭经营”。

农村改革被视之为“第二次土地改革”。与土地改革的共同之处在于，通过土地归属的改变，满足了农民对劳动与收益对等性的要求。共产党在赋予农民土地经营权的同时，也获得了农民的认同和支持。这一改革巩固了共产党在农村的执政基础。“分田到户”的农村改革与土地改革也有所不同。土地改革调整的是地主与农民的土地关系，农民获得了土地的所有权及其相应的经营权和收益权。而农村改革调整的则是国家（集体）与农民的关系，农民获得的只是土地的经营权和相应的收益权。农村改革后，土地仍然属于集体所有，国家仍然对土地具有支配性地位。农村改革中农民所获得的土地被称之为“责任田”和“承包地”。“责任田”有两方面涵义，一方面意味着农民获得土地经营权和收益权，成为土地的主人；另一方面农民获得土地经营权和收益权的前提是对国家和集体承担相应的责任和义务，如完成各种政府任务、不得抛荒等。“承包地”也包括两种涵义：一方面是农民在承包期限内有自主经营权；另一方面是农民必须若干年一次从集体手中获得承包地的资格，其承包年限则由国家相关政策所规定，如土地承包期“三十年不变”。

因此，农村改革建立了国家与农民的新型关系，使农民获得了一定的生产经营自主权，但集体和国家仍然对土地具有决定意义的支配权，并使得政府和干部在乡村治理中仍然具支配性的主导地位。这种主导地位保证了国家对乡村的控制性整合，但是也难以避免政府权力对农村社会的无限制渗透。这种无限制渗透又有可能超越农民可以承受的限度，损害农民利益。20世纪80年代初中期，农民从分田到户的农村改革中获得较大收益，国家也获得较多农产品。但进入20世纪90年代，各种政府任务迅速增多，而对于以农业为主的地方来说，完成各种政府任务所需要的财政来源却较少。为了完成各种政府任务及其支付完成任务的成本，农民所要缴纳的税费迅速增多。尽管中央政府“三令五申”，并划定了农民负担不能超过他们收入的5%的“高压线”，但是农民负担仍然是有增无减。这些负担得以下派的重要依据就是农民的“责任田”和“承包地”。换言之，农民分得了“责任田”和“承包地”，也就要承受各种说不清、道不明的税费。这些税费负担甚至已远远超出农民从田地上的收益。为此，他们中的许多人只有自动放弃土地，外出务工。农民本是最热爱土地的，他们放弃土地而出走他乡，与附加在土地上的负担过重有密切关系。而当他们疏离自己最热爱的土地之时，也有可能疏离曾经分给他们土地的国家，并给乡村治理带来新的问题。这就是原来依靠支配土地来管理民众的治理方式受到严峻挑战。

进入20世纪90年代，随着现代化进程的加快，是工业化和城市化的扩张，由此带来大量农田的占用。这些农田的自然禀赋一般较好，特别是转为非农用地后，其价值急剧提升。但农民从农田转让中从所获收益却甚少。其重要原因就在于农田的转让方式是以“征地”的方式进行的。各级政府可以“公共建设”或者经济发展的需要以较低的价格从农民手中征用土地，而农民没有讨价还价的制度性可能。即征地是一种政府的单边行为，作为田地经营者的农民处于被动地位。他们的土地被征用后，容易出现得不到合理补偿和报偿的情况，使他们成为失地便失业（土地是他们的劳动资料）和失保（土地是他们的生存保障）的“无地农民”。农民是因为能够获得给他们带来收益的土地而认同于国家，一旦失去能够给他们带来收益的土地，他们与国家的关系就有可能疏远，甚至相对立。20世纪90年代下半期，因随意征用土地而发生的农民与政府相对抗的群体性事件不断增多。

土地及其收益决定着农民对国家的向背。随着现代国家的建构，需要重新构造农民与土地、农民与国家的关系。在早期现代国家建构时期，民族－国家的整体利益需要将分散的权力集中以及牺牲一部分人利益，使他们承担着更多的义务和责任。但是，随着民主－国家的建构，愈来愈要求根据公民的平等权利构造公民社会，寻求新的政治合法性基础。恩格斯对于十八世纪末拿破仑以民法典的形式将农民的土地权利确定下来并获得农民“狂热的”“民族感”有过精当的评价：“自从他们根据财产继承权占有了一块法国土地以来，（法国）对他们就有了重大意义。”[13]（P561）作为现代国家创立者的孙中山之所以比简单提出“均田”主张的前人先进，就在于他不仅是赋田于民，而且赋权于民，将土地作为农民的平等国民权利，以此获得农民对现代国家的认同。近百年以来，在以工业化为主导的民族－国家建构中，农民的土地权利尚未切实得到保障。随着民主－国家的建构，需要切实保障农民的土地权利，将农民对土地的经营和收益由“责任田”向“权利田”转变，以国家赋予农民土地权利来重新建构农民的土地主人地位及对国家的认同。当他们依照国家法律行使土地权利并履行相应义务的同时就会认同于国家而不是对抗。农民也因此可能在现代化进程中由潜在的反叛者变为制度的支持者，从而成为国家治理的积极力量。

所以，《物权法》将农村土地权更多地归属于农民个人，并不损害国家整体利益。恰恰相反，它将促成农民对国家的制度化认同。首先，农村的土地只是耕地，农民只有经济权力，而不能以这种经济权力派生出与国家对立的政治权力。其次，农民的土地权益为国家法律所界定。土地的获得和转让都必须遵循相应的国家法律。而他们的利益一旦受损，也将寻求国家法律的保护。从这个意义说，他们将更加认同于国家，只是这种认同不是传统的个人认同和政策认同，而是制度性认同。后者当然更具有持续性和稳定性。再次，“地权属民”可以极大地调动农民的积极性，并在现代化进程中获得一种相对“稳定性”，即“有恒产者有恒心”。国家不仅可以获得巨大的经济效益，而且可以获得长久的政治效益。因此，《物权法》的出台，实际上是现代国家建构中民族－国家与民主－国家获得相对均衡的产物。

“风物长宜放眼量，牢骚太盛防肠断”。对于《物权法》的出台，我们更应看重的是其方向性意义。至于内容细节，还可进一步完善。

参考文献

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*本文得到教育部“长江学者”特聘教授科研资金支持。

[①]关于现代国家理论的详细论述可参见徐勇《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期。

[②]陈小君作为法学教授，率先走出校门，走出法律文本，深入田野调查土地法律问题，取得了大量第一手资料。在她的调查中，直到进入21世纪，还有相当多数的农民持有“土地国有”的观念。参见陈小君：《农村土地法律制度研究》，中国政法大学出版社2004年版。

[1] 《列宁全集》第16卷。北京：人民出版社，1988。

[2] [德]马克斯•韦伯.《经济与社会》下卷，北京：商务印书馆,1997。

[3] 《马克思恩格斯选集》第2卷，北京：人民出版社，1972。

[4] [美]塞缪尔•P•亨廷顿.《变化社会中的政治秩序》，北京：生活•读书•新知三联书店，1989。

[5] 《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991。

[6] 杜润生.《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，北京：人民出版社，2005。

[7] 杜润生.《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，北京：人民出版社，2005。

[8] 《当代中国农业合作化》编辑室.《建国以来农业合作化史料汇编》，北京：中共党史出版社，1992。

[9] 《马克思恩格斯全集》第25卷，北京：人民出版社，1974。

[10] 徐勇.《包产到户沉浮录》，珠海：珠海出版社，1998。

[11] 《当代中国农业合作化》编辑室.《建国以来农业合作化史料汇编》，北京：中共党史出版社，1992。

[12] 《当代中国农业合作化》编辑室.《建国以来农业合作化史料汇编》，北京：中共党史出版社，1992。

[13] 《马克思恩格斯全集》第5卷，北京：人民出版社，1958。