试论我国教育行政体制中的权力分配

试论我国教育行政体制中的权力分配

教育行政体制中的权力分配问题一直是我国教育体制改革中的一个热点问题。从1958年的第一次权力分配改革到1995年《教育法》的重新划分，其间时而强调中央集权，时而强调地方分权，一直未能在中央和地方之 间实行合理的科学的职权划分，出现“一统就死、一放就乱、一乱就收”的恶性循环局面。如何吸取历史的经 验教训，借鉴国外成功的经验，在新形势下科学地配置教育行政资源，调动中央和地方双方的积极性已是教育 体制改革中亟待解决的问题。本文通过历史的反思以及国外教育行政权力分配模式的比较分析，对我国教育行 政权力分配提出我们的粗浅看法，旨在抛砖引玉，求教于大方之家。

一、建国后我国教育行政权力分配的历史概观

建国伊始，我们面临着建立社会主义教育行政体制的全新任务。根据当时政治经济体制的要求，教育行政体制在总结历史传统和老解放区的经验，参照五十年代苏联的教育行政体制基础上，建立起了“集中统一、以 条为主”的权力结构模式。规定教学计划、教学大纲、教材编写、招生分配、教师资格认定都由中央决定，教育经费实行中央统一财政，三级管理。尤其是1953年全国范围内开展反对分散主义和地方主义时，提出的“大权独揽、小权分散、党委决定、各方去办”的领导原则更加剧了教育行政领导权的集中统一。这种模式基本符 合了当时生产关系变革和社会发展需要。但它一开始就面临着如何处理中央与地方、政府与学校的关系问题， 在实践中容易压制地方政府及个人、集体的办学积极性，容易脱离地方经济及社会发展的实际需要，造成“千人一面，万人一书”的局面。

1956年，毛泽东在中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的重要讲话，指出：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力。”根据这一指示精神，中共中央、国务院于1958年8月发布了《关于教育 事业管理权力下放问题的规定》，提出了“今年对教育事业的领导，必须改变过去条条为主的管理体制”，“ 教育部和中央主管部门，应该集中精力研究和贯彻执行中央的教育方针和政策，综合平衡全国的教育事业发展 规则。”在教育经费筹措及使用、教材编写、学校设置等方面地方拥有一定的自主权。“各地根据因地制宜、 因校制宜的原则，可对教育部颁发的指导性教学计划、教学大纲和通用教材领导学校进行修订、补充，也可自编教材；过去国务院或教育部颁布的全国通用的教育规章制度，地方可结合当前工作发展情况，因地制宜、因 事制宜地决定存废、修订或另行制定。”这是我国教育行政权力下放的第一次尝试，对于调动地方办学的积极性，适应当地经济及社会发展需要起到了积极的作用。但由于权力下放过快过猛，又缺乏必要的法律、法规和行政规章制度约束、规范，中央的宏观调控没落到实处，出现乱定指标、乱下命令、滥用权力的混乱局面，致 使教育质量普遍下降。

1963年，中央根据当时教育管理权限下放后出现的问题，颁布了《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定》，《决定》提出高校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度。同时，中小学也颁 布了《条例》，收回了地方可以修订教学计划、教学大纲和通用教材的权力，加强了条条的领导作用。这次权力分配的调整，事实证明是有成效的，教育事业得到稳步发展，教育质量不断提高。但也应该看到，这种权力分配形式并未取得实质性进展，基本上又回到了1958年以前的模式，且在某些方面有更加集中统一的趋势。

“文革”期间，教育领域出现无政府状态，教育事业遭受严重摧残，撤消了原教育部，成立了军事管制小 组。学校任意被裁减、搬迁、停止招生，学制缩短，课程改变。推行贫下中农管理学校，大搞“开门办学”。

粉碎“四人帮”以后，拔乱反正，中央又重申了“统一领导，分级管理”的方针，回到了“文革”前的局 面。随着我国经济、政治体制改革，教育行政权限划分问题重又提出，尤其是近年来要求更加迫切。1985年公 布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中就明确指出：在加强中央宏观调控的同时，要“把发展基础教育 的责任交给地方”，要“扩大高等学校的办学自主权”等设想。1986年4月通过的《中华人民共和国义务教育法 》也明确规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”的原则。1993年中共中央、国务 院发布的《中国教育改革和发展纲要》再一次重申了在教育领域逐步推行简政放权的基本方针。1995年3月颁布 的《中华人民共和国教育法》，以法律的形式进一步强调“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。”“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”“高等 教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”的原则。

纵观四十余年我国教育行政权力分配变迁的历程，在处理中央与地主的关系时，时而强调中央集权，时而强调地方分权，一直未能在中央和地方之间实行合理的科学的职权划分，出现“一统就死、一放就乱、一乱就 收”的恶性循环局面。而且四十多年权力分配变迁主要侧重于教育教学管理权，在立法、规划、指导、信息交 流等方面的职能未能受到应有的重视。如何科学地划分中央和地方的教育行政权限，优化配置教育行政资源， 调动中央和地方双方的积极性已是教育体制改革中亟待解决的两难问题。

二、教育行政权力分配类型的比较分析

纵观世界各国教育行政权力划分类型，归纳起来大体可分为中央集权型、地方分权型、中央集权与地方分 权相结合型。侧重中央集权型的国家如法国、泰国、韩国等；侧重地方分权型的国家如美国、加拿大等；实行 中央集权与地方分权相结合的国家如日本、英国等。总的趋势是大国、经济社会发展不平衡的国家实行地方分 权制居多，小国、经济社会发展比较平衡的国家实行集权制的居多。随着世界教育改革发展的潮流，原来实行 中央集权制的国家倾向于放权、分权，而原来实行地方分权制的国家则倾向于集中、统一。

教育行政权力分配的集中与分散各有利弊，不能一概而论。中央集权制的长处在于：有利于统一教育的目 的、方针政策，使国家的整体利益得到实现；有利于集中国家的财力、物力，按照国家的某项需要实施重点发 展，保证国家的重点人才需要；有利于国家通过行政干预对教育事业的管理与控制，推动教育事业的改革与发 展；并且有利于保持各地区教育的平衡发展，消除教育机会不均等现象。其弊端在于：一是地方政府和教育行 政机关缺乏自主权，限制了办学的积极性；二是整齐划一的目标模式，压抑人的个性发展，培养出的人才不能 适应当地经济社会发展需要；三是难于发挥社会、集体、个人的办学积极性；四是机构臃肿，中间环节过多， 权责界限不明，行政效率较低。

地方分权制的长处在于：有利于调动地方政府办学的积极性，增加对教育的投入；有利于教育为当地经济社会发展服务，培养所需的人才；有利于调动社会、集体、个人的办学积极性和创造性，促进教育事业的不断 壮大；同时，还有利于建立相对灵活的学校办学机制，推动教育教学改革，形成特色学校。但也存在不少弊端 ，一是容易造成国家整体上“失控”，国家重点需要的建设人才难以得到保障；二是缺乏统一的发展教育的目 标和标准，教育质量参差不齐，甚至可能扩大教育机会不均等现象；三是国家整体上的协调、控制、评价、督 导等规范化管理难以实施，行政管理能力削弱。如在美国，教育经费来自于各学区的税款，一些贫困的学区由 于资金短缺而面临困境。俄亥俄州有44个学区在1977—1978学年开始之前宣布破产。另有大量学区因增加教育 税款得不到纳税人的支持，被迫把课程削减到最低限度，并取消服务和课外活动，解雇教师，砍掉学前项目。

我国教育行政体制改革的目的是想通过发扬中央集权制和地方分权制的长处，克服二者的短处，走中央与地方相结合的道路。事实上，要实现二者的结合是很困难的事，它有赖于诸多因素的协调与配合。像日本，五 十年代以来逐渐实行集权与分权相结合的体制，但至今可以说仍在不断改革之中，临教审的第四号报告书一方 面指出要“推动地方分权”，强调学校的“自主与自律”，但与此同时，其国家集权对整个教育宏观规划和指 导却也毫不放松，我们从其全国性教育立法的不断出台和临教审之类机构对教育改革的权威性指导就可见一斑 。为此，根据我国经济社会发展的实际情况，构建具有中国特色的教育行政体制才是完善我国教育事业的必由 之路。

三、我国教育行政权力分配基本构想

（一）划分我国教育行政权限的基本原则

1.与政治、经济体制改革的要求相适应。党的十四大报告指出，我国政治体制改革的目标是建设有中国特色的社会主义民主政治。其基本内涵包括坚持人民政权的性质，注重落实和保障人民群众管理国家、管理各种 社会事务的实质性权利；坚持民主集中制的原则；坚持民主的制度化和法律化。在行政管理体制上要精简机构 ，下放权力，理顺党政关系，推行国家公务员制度。经济体制改革的目标是要建立起社会主义市场经济体制， 建立和完善现代企业制度。根据这些精神，《中国教育改革和发展纲要》指出：“教育体制改革的目标是初步 建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制，达到三个有利于。即有利于 坚持教育的社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人；有利于调动各级政府、全社会和广大师生 员工的积极性，提高教育质量、科研水平和办学效益；有利于促进教育更好地为社会主义现代化建设服务。” 因此，处理教育行政权力分配问题必须以上述思想为指导，才能保证教育行政权力划分的正确性。

2.与我国的基本国情相适应。我国是一个幅员辽阔，人口众多，经济文化发展极不平衡的国家，各地区生产力发展水平、产业结构、人口状况、民族构成、文化教育基础和对教育发展的需求参差不齐，因此，确定我 国教育行政权限划分的立足点应该是“照顾差异，共同发展”。根据前述教育行政权力根本类型的比较分析， 我国应以分权型为主导模式。但我国的国家结构形式是集中单一型，教育行政体制必须与之相适应，尤其是我 国长期受大一统思想的影响，以及地方行政官员素质不高，过多的分权实际上会造成中央无权，地方滥用权的 后果。为此，适当的中央集权也是应该的、合理的。目前看来，我们主张先以“分权型的集权制”逐步过渡到 “集权型的分权制”，最后形成“以法律为基础的分权制”形式。

3.与教育自身发展的客观规律相适应。教育的事业是关于未来的事业，它关系到国家的前途命运和未来的发展。但它投资大，见效慢。尤其是生产力发展水平不高的国家，经济增长主要是依靠劳动力的增加而不是依 靠科学技术，教育的重要性就得不到应有的重视，出现前些年“一工交、二财贸、所剩无几给文教”的局面。 为此，在一片简政放权的呼声中，最关键的问题就是要加强教育立法，用规范的、系统的、严密的法律条文明 确各级行政部门的权力和责任，以法治教，以法促教。否则，教育行政权限划分又会出现“放——乱——收” 的局面，造成对教育事业的严重损害。

（二）我国教育行政权力分配之基本构想

教育行政权力是教育行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家教育方针，依据宪法有关教育条款对各级各类教育事业进行管理的一种能力。主要包括教育政策，法规制定权，教育规划权，学校设置权，教育 教学管理权，人事管理权，教育经费筹措及使用权，教育督导权，教育咨询、研究权等。教育行政权力分配有 两个基本维度必须考虑：一是权力类型，即哪些权属于中央控制，哪些权属于地方掌握；二是使用权限的程度 ，即中央和地方在多大程度上使用这种权力。根据以上的讨论，我们提出教育行政权力分配如下构想：
1.教育政策、法规制定权。根据我国行政组织法规定，教育政策法规可由全国人大、党中央、国务院、国 家教委以及省级和计划单列市的人大、政府和教育行政部门制定。重要的、影响大的、涉及全国教育事务的教 育政策、法规当然由中央部门制定，涉及地方教育事业的由地方制定，但不得与中央的政策法规相抵触，同时 ，中央也不要越俎代疱，事无巨细横加干涉。但必须指出，教育政策、法规的制定主要是中央部门的任务，像 日本上至教育基本法，下至课堂规则都由中央部门制定。在我国，虽大可不必效仿日本，但中央可制定一些指 导性的政策，引导规范地方作出与中央基本一致的决策。

2.教育规划权。教育规划涉及一定时期教育事业发展的重点、规模、速度和步骤等，包括远景、中景、近 景，以及宏观、中观、微观等方面。中央的教育规划主要是远景、中景和宏观、中观层次的规划；地方的教育 规划则倾向于近景和微观层次的方面。但都必须和当时的经济及社会发展要求相一致，地方教育规划还必须为 当地的经济及社区发展服务。总的看来，教育规划权主要在中央，因为教育的事业是未来的事业，关系着国家 的前途和命运，世界各国的成功经验也表明了这一点。

3.学校设置权。《教育法》第十七条规定：“国家建立科学的学制系统。学制系统内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等，由国务院或者由国务院授权教育行政部门规定。” 根据上述原则，颁发国家学历证书的高等学校设置审批权由中央掌握，中小学的设置权以及非学历教育由地方 政府或教育行政部门掌握。但应该看到，为了适应地方经济社会发展需要，地方高校的设置审批权，随着时机 的成熟，也应该下放到地方。

4.教育教学管理权。这基本上属于教育内的专业事务，应主要由地方和学校负责。学校根据国家颁发的基本学制、课程标准以及学生质量标准，确定招生规模，选编教学用书，拟订进度计划。毕业生的升学与就业主 要由毕业生自己决定，学校给以指导与沟通。

5.人事管理权。学校教师与教育行政人员基本属于国家公务员系列，因此，应首先符合公务员标准。其次 ，中央应确定基本任职资格标准，地方可根据当地的经济社会发展状况适当调整其任职要求，但不得低于中央 规定的基本标准。教职工的聘用一般应由学校自行决定。

6.教育经费的筹措和使用权。必须打破国家全部包下来的作法，中央在不断增加国拨经费的同时，允许地方通过一定途径，扩大教育经费来源。如地方除开征教育费附加之外，还可以开征其他用于教育的附加费（如 高消费税），实行教育的分税制，从而逐步增大地方教育投入的比例，力争达到20—30%，这是分权的基础和保 障。所有的教育经费实行财政包干，由地方统筹安排。同时，按照国际做法，中央建立教育经费拨款和援助制 度，通过政策倾斜平衡各地区间的差距，否则权力的下放可能导致地区之间更大的悬殊。

7.教育督导权。这是中央教育行政权力的重要内容之一。应该建立有中国特色的教育评价、督导制度，层层检查、指导，保证教育事业发展的正确性。过去我们不重视，导致一些地区拖欠教师工资和违背党的教育方 针政策的倾向出现。

8.教育咨询研究权。这也是中央教育行政权力的重要内容之一。组建教育咨询委员会，建立教育研究机构，收集教育信息，开展教育研究活动都必须由中央一级教育部门统筹部署。典型的教育分权制国家，如美国， 中央教育行政权力的三大内容之一就是为地方提供教育信息咨询服务，并组织教育科学研究。我国中央一级的 教育咨询研究还要指导地方一级的教育咨询研究，形成一个网络，使教育决策更加科学化和民主化。

总之，我国教育行政权力的科学分配，要从有利于教育事业的发展，有利于调动中央和地方的积极性出发 ，借鉴世界各国的成功经验，权衡几种教育行政权力划分类型之利弊，结合我国政治、经济体制改革的实际情 况以及教育自身发展的客观规律，逐步放权，合理配置，依法治教，使我国教育行政体制逐步完善。