村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突与对策分析

　　摘要：村民自治是农村基层民主的重要形式，在村民自治飞速发展的同时，受体制等因素的影响，不少地区村委会的运行存在一定程度的偏差，村委会面临一定的矛盾冲突。文章通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析，提出了相应地解决矛盾冲突的对策。

　　关键词：村民自治；村委会；矛盾冲突；对策
　　
　　当前，中国农村的村民自治取得了长足的发展。然而，受体制、观念等方面的影响，部分地区村民自治的运行往往偏离了有序规范的运行轨道，村委会面临一定的矛盾冲突。本文通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析提出了相应的解决矛盾的对策，以期推动中国农村基层民主的有序发展。
　　
　　一、村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突
　　
　　村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突主要包括村委会与乡镇政府的矛盾冲突、村委会与村党支部的矛盾冲突、村委会与村民的矛盾冲突。
　　（一）村委会与乡镇政府的矛盾冲突
　　乡镇政府为达到控制村委会的目的往往通过多种方式来干预村委会的活动。有的干预村民选举，保证政府“信得过”的干部当选；有的采取间接手段，如“村财乡管”来干预村委会工作；有的公然以乡镇政府的行政权取代村委会的民主自治权，干预村委会的自主管理。在分税制的背景下，乡镇政府的财力主要来源于对乡村资源的汲取，从部门利益出发，乡镇政府的“行政权”往往干预村委会“自治权”的运行，影响村级治理的良性运行。
　　（二）村委会与村党支部的矛盾冲突
　　在特定情势下，村委会的“自治权”与党支部的“政治控制权”之间也可能出现冲突，村党支部很可能干预村委会的运作。随着“两票制”的广泛实施，这种集中于党支部书记与村委会主任之间的冲突虽有所改善，但是在部分地区两种权力体系的冲突仍不可回避，加之人的利己性，两种权力体系的冲突很可能加剧。
　　（三）村委会与村民的矛盾冲突
　　在信息不对称、人性利己的条件下，作为“委托人”的村民大众与作为“代理人”的村委会之间仍存在冲突的可能，这主要体现为村官腐败。据不完全统计，仅2007年全国就发生了几百起村委会罢免事件。伴随着农村经济的分化，村干部阶层的发展，若不及时、有效地规范村委会的“代理”行为，那么村委会与村民的矛盾很可能进一步激化。
　　
　　二、村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的原因分析
　　
　　村委会在村民自治中处于矛盾的核心地位。而村民自治中诸多问题的症结在于“系统内部分歧和冲突”，它源于主体的利益趋向以及力量对比的不同。需要指出，在中国，村民、政府、党支部的根本利益是一致的，当前村委会在运行中出现的困境，主要是由于体制尚未理顺所造成，但这种矛盾冲突并不是不可协调的。
　　（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析
　　在村民自治中乡镇政府可能成为积极推动者，也可能成为消极阻碍者。从地方政府权力角度而言，村民自治是对乡村政府权力的重新划分，不仅是地方政府管理方式的变革，而且是对地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味着村民从政府手中“夺取”了管理权，意味着乡镇政府对乡村“池塘资源”处置权的丧失。为了保持对农村强大的控制能力，乡镇政府会想方设法干预村民自治的运行。从地方财政角度而言，分税制的实施使中央政府的财政状况得到了明显好转，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者，乡镇政府不但要完成上级政府下达的各项经济社会发展任务，要负责辖区内的各种社会公共事务及自身运行所需要的大量行政费用，结果往往是入不敷出。正是出于财政压力及对农村资源的渴求，乡镇政府试图凭借行政权控制支配村委会，使之成为其汲取农村经济资源的工具，有的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。
　　从地方政府行为理念而言，当前不少地方政府仍将完成上级目标、计划和任务的完成情况作为考核乡镇领导“工作实绩”以及决定其升降去留的一项主要指标。当前若仅仅依靠《村组法》所规定的指导或协商方式，乡镇政府是很难支配作为自治组织的村委会，更无力通过村委会对村民完成各种征收计划。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实，由此也产生了激烈冲突。
　　（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析
　　村委会是村民自我管理的群众自治机构，而党支部则是中国共产党在乡村的基层组织机构。在中国，村委会与党支部两者本无根本冲突。然而村两委在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力四方面具有不同的特征，有时也会导致冲突。对于党在村民自治中如何“发挥领导核心作用”，同时又不干涉村民自治正常进行的内容、方式与方法等方面，《村组法》没有做出明确规定。这就为党支部与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种矛盾和冲突。特别是计划经济体制形成的“以党代政”使农村党组织实际上成为党政一体的行政组织，体制惯性作用使得党支部“控制”村委会的现象在部分地区十分突出，加之有些党支部书记权力欲过重，进一步加剧了两者冲突的可能。

　　（三）村委会与村民矛盾冲突的原因分析
　　村民与村委会之间可能出现矛盾的主要原因在于村委会不能为老百姓办实事，损害了村民的意愿。
　　首先，无论是村民、村委会成员、乡镇政府领导，他们都是理性的“经济人”，他们会尽可能地追求自身利益最大化。村民通过选举产生自身利益的代言人以期实现自身收益最大化的目标，同样村委会成员也有谋求自身经济利益、政治前途等方面要求。当前村民与民选村官的关系实际上是一种“委托-代理”关系。在两权分离、信息不对称、激励不相容的条件下，具有风险规避性的村官很可能采取非合作性博弈行为，如败德行为、短期牟利行为、共谋行为，来危害委托人的合法权利。
　　其次，在“乡政村治”格局下，村委会对于作为基层政权的乡镇政府本无行政隶属关系，而只是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，但是由于乡村关系尚未理顺，村委会实际上承担着双重角色：它不仅要作为民选的合法组织对本地区公共事务进行管理，是民意的代表；还要接受政府的指导，承担一系列“准政府”的工作，如收取各种税费等。这使得村委会背离了村民的意志，成为乡镇政府在乡村的“一条腿”。
　　
　　三、解决村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的对策
　　
　　（一）加强制度化建设，规范各方行为
　　首先，对于这些相关权限，我们应该通过法律、法规的健全来加以确立和规范，明确乡镇政府与村委会、党支部与村委会的职责权限。当前造成村委会与党支部、村委会与乡镇政府之间矛盾冲突的直接原因在于《村民委员会组织法》以及《中国共产党农村基层组织工作条例》等法律制度关于此项规定都十分笼统，两者之间缺乏具体明确的划分。为此要进一步细化村民委员会组织法及其他相关法律制度，特别是对于有关财务、人事任免等权力都应该做出明确的划分，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来。应进一步明确党支部在村民自治中的“领导”应是一种宏观层次的指导和帮助，而不是对具体事务的包办和代替。党支部的领导不能妨碍村委会职能作用的发挥。
　　其次，建立和完善利益惩戒机制。村民自治中村委会通过集体决策、执行和监督能有效的降低制度“真空”所带来的高额交易费用问题，但是建立在“委托-代理”关系上的村委会在其成员求“利”欲望及信息不对称的客观条件下很可能损害村民的利益。因此，我们不能仅仅渴求通过政治教育来减少个体犯错的可能性，而应该将对村干部的腐败行为纳入到法制轨道上来。这将有助于提高其腐败的惩罚成本，有效防止代理人的违法行为。另外，要加快村务公开制度的建设。村民自治从本质上来说是一种间接民主形式。由于代理人拥有“私人信息”，易采用欺骗手段危害委托人（村民）利益，为此从规范村务公开的内容、程序、时间等方面着手，健全和完善相关制度，可以减少村委会成员对村民利益的损害。
　　（二）加快政府职能转变，规范地方政府行为
　　切实转变地方政府职能。首先要明确地方政府职责范围。对于政府不能管、管不好的领域要充分利用市场机制，地方政府不应该越俎代庖，要进一步明确地方与中央、地方与市场的权限范围。其次要在“事权”明晰的前提下应给乡镇政府配置相应的“财权”，要通过建立合理的转移支付制度，保障乡镇政府合理的支出。最后，地方政府作为现行利益格局下的既得利益者，它很难对自身进行变革，为此中央政府不仅应加强对乡镇政府的管理和约束，规范其行政行为，更要通过对村民自治制度的完善，充分发挥村民自治对乡镇政府的牵制作用。
　　改革乡镇政府政绩考核机制。各级政府应树立“责任”意识、“指导”意识、“服务”意识，变主动领导转变为主动服务，时刻关注农民的需要，推动村民自治发展。在政府政绩考核方面，过去我们常常以增长速度、经济总量和上级政府满意为关键指标。十六届二中全会提出了全面的科学发展观要求我们在进行政绩考核时也应做到从乡镇实际出发，将群众的满意纳入到对地方政府领导的评价体制中去。只有这样才易于赢得村委会和村民的理解和支持，有助于推动村民自治的良性健康发展。
　　（三）构建良好的大环境，推动村民自治有序发展
　　加快农村经济环境建设。经济基础决定上层建筑，农村经济的发展不仅有利于各种社会群体的出现和集团利益的分化，也有助于村民自身民主意识的增进。当前村民自治中公民自我管理、自我监督意识还有待强化。大力发展市场经济，加快培育农村市场体系，使农民成长为成熟的市场主体，对于发挥村民在村民自治中的主体地位具有重要作用。
　　推动农村法制环境建设。村民自治应是依法管理过程。针对部分地区乡镇政府干预村委会正常运作的现实，中央政府作为制度的设计者和推行者，应采取多种方式强化人民的权利意识，在全社会范围内树立“法律至上”观念。这不仅有助于充分保障公民的合法权利与利益要求，而且有助于以法律制约权力的运作，防止权力的滥用。
　　加快农村文化环境建设。当前贿选等一系列问题在村民自治中时常发生，这虽有很多深层次原因，如体制、社会风气等，但是村民理性精神的缺失也是其中一项重要原因。因此，我们必须大力发展农村基层教育，提高村民的科学文化水平和思想文化素质，使农民在村民自治中真正成为能维护自身利益的“理性行动者”。

　　
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