农村土地股份化与私有化

摘要：农村和农民为新中国的建立和建设付出了巨大的代价，也是中国“三农”问题形成的历史原因。由于农民一直缺乏平等的政治权利，所以解决“三农”问题首先在于“三农”之外。现有相关法律法规及土地制度不能有效保护农民利益及阻碍农村的发展，必须进行改革。实行农村土地改革的方案有两种，一是在城郊或经济较发达地区将集体土地股份化；在欠发达及远离城镇的地区则完全实行土地私有化，并需要法律法规及一定的政策配套措施。

关键词：三农问题 集体土地股份化 土地私有化

中国共产党的土地革命对农民宣传的神圣目标曾经是耕者有其田，“打土豪、分田地”的口号曾吸引无数农民加入革命的行列，无数农民子弟为此流出无数的鲜血，付出了巨大的代价。在建国前的解放区和建国初期，农民分到的是私有的土地，只是我们以为进入了社会主义，就实行“一大二公”的人民公社，农村土地又从私有变成了集体（国有），最后发生天灾人祸，饿死了ＸＸ万人，整个中国农村的贫穷落后面貌没有根本的改变。安徽小岗村民秘密冒险按手印“非法承包”取得效果后，“非法”变成合法，也只得“承认”人民公社超越了社会的发展阶段而解散，由 “一大二公”到包产到户的“半私有化”，几十年来就经历了这样的“轮回”。

2004年3月修改后的中国宪法庄严地确认，“公民的合法的私有财产不受侵犯”。民营工商业者从此可以合法雇工和投资扩大生产来积累私有财产，城镇居民购买的房屋和其它财产也合法地保护了，而且购买的房地产还可以出租、转让、抵押，这也是理所当然的权利。然而，作为农民，他们有什么私有财产受保护呢？土地是集体的，国家可以“征用”，不可以转让、抵押，连自己花钱盖的房子也不能抵押，否则就违法的。

不可否认的现实是——农村土地制度的几次改变，作为占大多数人的农民始终还是中国最大的弱势群体！

2005年3月14日，温家宝总理在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上答记者问时指出：“农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变，也就是永远不变”。但仅承包权“永远不变”，完整的产权问题还是没有解决，土地的其他功能价值就体现不了，应该使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。

一、“三农”问题的形成的原因

建国初期，为了打破以美国为首的西方国家的封锁和制裁，国家实行加速实现工业化的策略。而从世界工业化进程来看，工业化有三种方式，即产业自然成长型工业化、殖民输入式工业化及政府高度介入工业化，但是在当时的国际国内态势下，我国不可能采用产业自然成长型工业化模式和殖民输入式工业化模式，只能通过政府高度介入工业化模式来实现，依靠的是政府强大的力量来配置资源，并以此来实施“赶超战略”来推动中国的现代化建设。而我国又不可能利用历史上的两种工业化筹资渠道，因此农业的剩余就必然成了资本积累的一个重要来源。在这种特定的环境下，制定和实施的户籍制度和对农产品巨大的“剪刀差”政策，可以说是造成目前“三农”问题的起源。

从此以后，所制定的户籍制度及对农产品价格的“剪刀差”使农民一直处于“二等公民”的地位，农村和农民在工业化、城市化过程中再度被忽视，农村和农民的利益再次受重大剥削。笔者在三农中国发表一篇文章《建国以来农村和农民遭受的两次经济掠夺》，是在搜集资料是随便发表的，其资料如下：在改革前的1950年－1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府实际提取农业剩余净额为4500亿元，农民平均每年的净负担是155亿元（按当时的价格来说，这是一个巨大的数字）。在1979年－1994年的16年间，政府再次通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业净剩余约12986亿元。农民平均每年的总负担高达811亿元，是改革前155亿元的5.2倍[1]。从1979年到1997年，国家从农村征收了2亿7千万亩土地，用于城区扩容、修路、建工厂和开发区，这笔土地以极低的价格从农民手中买走，中间又被国家汲取了6-10万亿的“剪刀差”[2]。

正是这些政策及在农村吸取了巨大的“血液”，输送造就了今天共和国国力强大的基础，也是“三农”问题形成的最重要的原因。

但问题最大的是，中国早已进入工业化的门槛，特别是这二十多年来，我们一直有近两位数的平均经济增长率，国家整体国力大大提升，并以此而引以为豪，甚至要研究中国人要有怎样的大国公民的姿态和心态立足于世界之中了。但是否有考虑到占人口比例70%的九亿数量的农民？他们连医疗和养老还没有保障、在城镇里干着最苦最累的活并深受歧视的前提下，难道要他们像城市白领或中产阶级那样要学习贵族的风度？所以，国家和政府及城镇是需要对农村和农民“还债”的。

二、解决“三农”问题，首先在于“三农”之外

70年代的农村土地承包改革开始导致很大争议，有的甚至用意识形态来争论和扣帽子，现在看起来已经是大可不必的。中国的经济体制改革已经有人在意识形态上扣了二十多年帽子了，结果又如何，几亿农民又有多少人真正知道什么“主义”的意思，他们所关心的关键是生活是怎样变化。就算最近争议的“国退民进”问题，部分人们也只不过是以国有企业改革出现弱势职工群体、工人阶级失去地位、受到不平等对待，改革之路不是走社会主义为理由进行反对，甚至说要进行清算。但是，建国几十年了，占大多数人比例的农民基本上一直是“二等公民”的地位，以前为何又少见他们为农民说不平等？宪法在去年修改过了，却为什么还是一定要“工人阶级领导”？这是否有真正经过占大多数人比例的农民的同意呢？没有经过大多数人同意的民主，难道就可以“集中”了吗？而且为何一定要规定人大代表中“农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一”？这是否意味着“此地无银三百两”呢（但现实却已经存在了）？

提出这个问题，是要首先明白，政治上的不平等要远远大于经济上的不平等！所以，最根本的是要扩大农民的政治参与程度，给予农民平等的参政议政的政治权利，从根本制度和体制上解决农民的身份歧视或社会地位问题。如果连这一条也做不到，说解决“三农”问题只不过是对农村和农民的“施舍”而已！因为在一个社会主义国家中，占最大多数的人群的利益却几十年在被剥削，连最基本的政治权利到现在没有提出要给予平等对待，现在说要帮他们解决问题，这显然是一个极大的悖论！更不符合一个现代社会的基本要求，也是在当今世界上少见的！

我们现在还在批评美国的种族歧视，这应该也会有存在，但毕竟那里早在上两个世纪的1868年南北战争后就有了关于废除奴隶制、承认黑人选举权的第十三条至第十五条修正案，体现了一种平等公民权的原则，这一原则禁止有组织的社会将任何一个个人作为劣等阶层的成员来对待。上个世纪的1964年美国国会就通过了具有里程碑意义的《民权法》及有关修正案，从而宣布种族隔离为非法[3]。而且黑人及少数族群只占了美国少数人比例，而我国的农民却占大多数比例，一直存在到不平等甚至现在仍然被“隔离”。所以要说——要解决“三农”问题，首先要在于“三农”之外。

三、目前有关土地法律法规的弊端

虽然《宪法》（包括今年修改前的）及《土地管理法》规定农村的土地属于农村集体所有，其它的属于国家所有，但“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，” 今年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》[4]，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”做出明确界定，却允许各地政府以“国家公共利益的需要”的名义，通过国家征地的方式强制性转为国有土地，再由政府以划拨批租方式转让使用权，而作为所有者主体的农村集体却没有最终的处分权。而所谓的“国家公众利益”是极少考虑到农村和农民的利益，难道国家公众的利益就不包括占大多数人的农村居民的利益？作为占大多数人的农村居民的利益难道就不属于国家公众的利益？其实那大多数是地方政府、官员和开发商的利益而已。

而且被征用“价格”（征地补偿费和安置费）也不能由所有者主体根据市场价格而定，因为《土地管理法》第四十七条明确规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。农民对此发生争议也很难争取利益而不受损害，因为《土地管理法实施条例》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”[5]。而政府则可以按“土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租出去，获得的收益就归政府。

作为所有者主体农村集体对其所有的土地却没有最终的处分权，如不能自作用于非农用途并不能转让[6]，要转让必须要先通过国家征地的方式强制性转为国有土地，使农村集体所有土地与国有土地明显是不平等，其所有权权限甚至小于只获得国有土地使用权者（并非所有权），因为他们还能将使用权抵押、出租、转让，但农村集体所有土地却不能。所以农村集体所有的“所有”并非是根本意义上的所有（占有、使用、收益和处分的四种权能），最主要的处分权被剥夺，如对于商业开发征用土地时，不能作为转让所有权价格谈判的主体，必须由政府“代理”，导致政府和开发商可以从中获得权力租金——实质上是可以剥削农民土地所有权利益的租金。

这就是由一系列法律法规及政策所设计的“征地、补偿、批租”制度，明显使农村和农民对土地的所有权处于被动局面，是绝对不完整的所有权，不能有效保护农村和农民的利益，也为政府及商人滥用“公众利益”之名而损害农民利益在法理上大开方便之门，可以说已成为了“恶法”。所以我国宪法在肯定公民基本权利的价值的同时，也对公民的基本权利给予一定的限制。而现行的农村集体土地所有制，实际上又造成一种特殊的国家权力行使，即地方各级人民政府和具有“准行政性质”的集体组织可以无偿、无限期的征用土地，甚至个别的乡村干部把集体土地卖掉之后，农民还不知道是怎么回事，《中华人民共和国村民委员会组织法》试行了十年才真正推行村民自治，但问题仍然存在，如“两委会”的关系，与政府的关系等具体细节上还厘定不清。

因此，必须修改一系列的法律法规，这些也有大多学者研究讨论了。但却牵涉到众多的部门利益，特别是地方政府的利益，如土地出让金收入是归地方财政等，因而多年还“雷打不动”，占大多数人的农民也没有话语权（第一条所说），农民也没有像工人阶级（工会）一样有属于自己的组织（农会）。

面对已颁布的众多的土地耕地管理和保护的法律法规，政府并没有真正去执行，如我国多年来未能按照“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”的原则管理耕地，如若不然，我国的耕地除退耕还林和灾害毁坏外，几年来（1997-2004）怎么会减少一亿亩[7]？农村土地耕地急剧减少，应归于目前的财政税收体制及地方政府的政绩考核制度的缺陷，也归因于现有法律法规缺乏对农村集体所有的土地的不公平对待，并赋予政府的征地权，这也是笔者所说的“一元政治结构，二元社会结构”的结果。

四、农村土地股份化与私有化的方案及问题分析

目前，面对农村土地利益被大量侵害，不少有识之士对农村集体所有土地私有化的呼声日高，也存在不少反对声音，但无论如何，还是要给予农民平等的权利，尊重他们的选择，我们也可以提供方案建议。对于全面实行农村集体土地私有化，甚至现在私人使用的国有土地也可以实行私有化（这更有条件先行一步，要知道，城镇居民的房子不到70年就不是自己的，不过不是这里讨论的问题），最终明确产权归属，长远是必须施行的。

１、在城郊或经济较发达地区，可以将集体土地股份化。

土地纠纷问题大多发生在城郊或经济较发达地区，是因为土地的级差收益巨大，从农民手上征用一亩土地，就有几万、十万甚至几十万的价格级差，但法律法规及政策却没有给予农民有效保护而形成众多纠纷。对于这些地区的土地收益大，并考虑到今后工业化城市化的进程及他特殊条件，需要集中土地才能高效地利用，则不采取私有化到户，而采取村民组织成立为股份公司的方案。

首先将集体实物财产估价折算成一定金额，集体土地则按当地政府征用土地“价格”（补偿费）参考折算，然后把全村或全社的集体土地和财产集中起来组成股份公司，按人口数和年龄或其它形式分配股权（份）成为股东，由管理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营，按股权比例分红。在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程，统一经村民大会审议通过，一切经营活动按章办理。村民的股权每三年或五年调整一次，以适应人口的增减（如嫁娶、出生和死亡）的股权变动。成立的股份公司在法律上给予确认，给予公司法人经营地位，则公司法人财产（包括土地）与其他经济主体一样受法律保护，杜绝对农村土地利益侵害的问题。

如笔者所在佛山市南海区政府从1992年开始，利用大量本地和外地资金在当地投资设厂的机遇，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，以土地或厂房出租给企业使用，打破了国家统一征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了一定的空间。“土地股权是农地承包权在农民工业化过程中的自然延伸和新的实现形式”。到目前为止，已经在全部农村实行了股份制。

由于这些地区农民的收入主要来源不是土地耕作，而是非农收入，占一定比例的人非农工作的收入远远大于耕种，真正有耕作意愿的不大，如果需要真正耕种的，则只按原应给予承包面积，并且不能丢荒，否则予以收回。而且实际上耕地出租给耕种大户的租金收入，比起一户耕种的收入加上其他非农工作收入更为划算，部分土地用于非农用途的收益更是远大于农业收益，如用于建厂房、商铺出租等，绝大多数村民均有此意向，只是限于现有法律法规的限制。因为按照土地法，除了留出部分农民自用的土地从事非农经营以外，当农业用地转为非农用地时，必须按照国家征地制度，将原来的土地集体所有变为国有。尽管目前给予农民的征地补偿费过低的状况已有所改变，但农民在得到一次补偿后，原来在这块农地上所拥有的权利就永远全部消失了。得到一次补偿后，农民及后代今后的就业、社会保障等方面国家也没有保证，这种做法既与农民对土地的传统观念相背离，也使农民对现行土地政策和法规产生怀疑和抵触[8]，农民根本不希望集体所有的土地被征用。

所以，现在必须有一定的法律给予保证，既允许国家以国家利益名义征用农村土地，农村集体股份公司作为法人地位直接可以“讨价还价”，也允许农村集体保留一定比例的土地用于农村社区的收入，而且政府应该从土地出让金收益中，用于农民的社会保障。

２、欠发达地区的农村集体土地完全私有化。

欠发达地区或一些远离城镇的偏远地区的农村集体土地，由于工业化和城市化还没有辐射到，就算不实行土地私有化，按照现在承包经营方式，也已经存在很多的弊病，实行土地私有化虽然有利有弊，但仍然是利大于弊。