公共财政框架下农村基础设施的有效供给

　　造成农村基础设施供给不足的原因或制约农村基础设施增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。因此，为达到农村基础设施长效筹资、实现可持续供给的目标，除了创造环境和条件、促进农民增收、增加农业部门自身积累之外，应从以下几方面进行制度创新和政策选择。

　　（一）制度保障：推进二元基础设施基本供给制度的改革与创新

　　要增加农村基础设施的供给，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及基础设施供给基本制度的改革与创新。第一，按照基础设施的类别、层次，科学合理地划分市场与政府在提供基础设施方面的职能边界、职责和义务范围，财政要坚决从竞争性领域退出，或者财政不再进入竞争性领域。第二，根据城乡统筹发展的原则，加快推进基础设施供给制度的改革与完善，逐步建立起适应公共财政要求、符合国际惯例，城乡统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇的新型现代基础设施供给制度。第三，尽快出台《农业投资法》，确保农村基础设施建设资金有稳定的来源，例如制定法规确保某些农村基础设施在各级政府财政支出中的比重，或者确保某些农村基础设施财政支出占GDP的比重，并且对市场融资模式也应予以保护和支持。从西方国家经验以及我国各级政府的财力来看，农村基础设施长效筹资机制应由财政投资和市场融资两方面构成。第四，通过制度安排，优化投资结构，突出重点。把资金主要投向市场不能解决或农民千家万户难以解决的属于公共利益、公共需要的事情和问题，以提高农业的综合生产能力，实现农业的可持续发展。如支持农业结构调整和农村中小型基础设施的改善；加快农产品流通和检验检测方面的基础设施建设步伐；强化农业发展的综合配套体系投资力度；继续搞好天然林保护、退耕还林还草和湿地保护等生态工程建设。

　　（二）体制助推：根据公共财政的基本要求，深化财政管理体制改革

　　向城市倾斜的财政管理体制是农村基础设施供给资金得不到有效保障的体制性因素。要增加农村基础设施的供给，必须按照公共财政的基本要求，构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施财政供给新体制。第一，通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定农村基础设施供给的事权和财权，使两者相对称、相统一。第二，根据受益范围的大小，合理划分全国性、区域性、地方性农村基础设施的界限，并由相应层级的政府予以提供。社会治安、物价稳定、收入分配、政府活动、公共卫生等方面的基础设施受益范围遍及全国，属于全国性基础设施，与农民的直接利益关系较小，根据效率与公平原则，应由中央政府提供。交通、通讯、供电、基础教育、减灾防疫、环境保护、小流域治理等具有“外溢性”的区域性基础设施，由主受益地区举办，中央给予补助。田间公路、六小工程等受益范围局限于某个地区的地方性基础设施，原则上应由地方政府（主要是省政府或市政府）承担，但政府应根据公平的原则，按贫困程度予以支持。第三，建立和完善政府间特别是省级政府以下财政转移支付制度。由于地方政府提供的基础设施大多具有的正外溢性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。因此，建立和完善政府间转移支付制度，由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助是必然选择。从目前财政管理体制来看，这不仅要求进一步完善纵向转移支付制度，还应建立健全省级以下政府间横向转移支付制度。第四，推进农村税费制度改革的深化与创新。加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制。同时，对农村税费体系进行合理重构，尽快形成新的有利于增加农村基础设施供给的筹资制度。

　　（三）融资方式创新：逐步形成以政府宏观政策为引导的政府投资、民间投资和外商投资共同参与的多元投资体系

　　农村基础设施虽从总体上来看，政府投资应发挥主导性作用，但在政府财力有限的情况下应逐步形成政府投资引导的多渠道、多元化投资体系。对于农村基础设施中非经营性或关系国计民生，社会效益非常大的项目，仍应以政府投资为主体，除此之外的建设项目都应允许或鼓励社会民间资本进入。

　　1、改革农发行的业务范围，充分发挥政策性银行对农村基础设施的支持作用。从政策性金融机构的功能来看，农发行贷款主要投向一些社会效益好、但自身经济效益低、资金回笼慢的项目，农村基础设施投资无疑具有上述特点。因此，农发行应改变多年来业务范围过于单一的做法，扩充体现国家支持农业和农村经济发展意图的政策性业务，像交通、小型水利、信息化建设等带有明显社会效益，却因缺乏资金保障而长期得不到有效供给的基础设施建设贷款应当成为改革后农发行首要的业务选择。

　　2、进行金融创新，以农村小型基础设施项目收益权或收费权为质押争取贷款。银行等金融机构可进行业务创新，对经济效益好的农村基础设施可开展项目收益权或收费权的质押贷款业务，如农村电网、灌溉和水利设施、交通运输设施、供水等收费权的质押贷款业务。此外还要努力争取世行等国际金融组织提供的低息贷款。

　　3、实行PPP融资方式。PPP（Private build－Public leasing－Private operate）是私人建设—政府租赁—私人经营的方式，是在BOT方式基础上衍生的新型公共物品投融资方式。它的核心思想是：政府将规划建设的基础设施项目投资权通过特许协议交给私人部门开发，由私人部门进行融资和建设，政府租赁投产的特许项目，然后再通过特许权协议安排，政府将所租赁的项目委托私人部门运营。在PPP融资方式中，由参与合作的各方共同承担责任和融资风险；项目投产后，由政府租赁，有助于解决私人部门不愿意经营或不能由其垄断经营的问题；通过第二次特许权协议安排，委托私人部门运营，可以避免政府经营的低效率问题；PPP项目可以使政府无需大量投入资金，便可起到经营杠杆作用、达到对基础设施产业的调控目标。PPP方式在运行中适用于大型的、一次性项目，如乡村道路、学校、公共卫生、水资源等使用费偏低、资金回报率可能较低的设施。

　　（4）调整农村产业布局，通过招商引资加大对农村基础设施的投入。当招商引资到乡镇后，其“三通一平”等工作不仅直接改善了项目所在地的供水、供电、道路、通讯等基础设施状况，而且项目建成后，在带动当地经济发展的同时，也将推进项目辐射范围内的基础设施的改善。

　　（四）政策导向：改革和完善农村基础设施经营管理体制

　　过去对农村基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理，谈不上什么资产经营管理。无偿服务、无偿供给、无偿消费，导致供给越多而需求缺口越大，实现扩大再生产步履维艰。因此，建立与市场经济相适应的经营管理体制就成为有效增加农村基础设施供给的一个重要途径。第一，经营性或竞争性基础设施要逐步改造成公司制，实行现代企业制度，按一般生产企业运作，企业应独立自主，自负盈亏，为农业生产提供的各种服务都要收费。这里，“费”的本质就是服务产品的价格。第二，非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主，以实物管理为辅的体制。这类设施以社会效益为主旨，可以是无偿服务，或低偿服务，投资和经费来源主要由财政、税收负担。但内部也要讲究经济效益，讲究责、权、利相统一。第三，所有农村基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理，实现保值、增值。第四，农村各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式。明晰产权，按企业化原则经营。

　　总之，上述经营管理体制可以概括为终极所有权归一化，所有权与派生权相分离，责、权、利相统一，且有完善的法律制度保障，能够在资本循环和周转中实现保值、增值的资本型、价值型管理体制。不论是全国性还是区域性、地方性的农村基础设施，不论是经营性还是非经营性农村基础设施，都应朝着与市场经营运行机制相一致、相适应的方向发展，最终使之成为我国市场经济体制的一个有机组成部分。

　　参考文献：

　　①中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2003—2004年中国农村经济绿皮书》第217页，社会科学文献出版社2004年。

　　②于猛：《加强农村基础设施建设为农民增收创造条件》，《人民日报》2004 年2月17日第6版。

　　③沈尤佳：《关于政府投资向农村倾斜之我见》，《农业经济》2005年第1期。

　　④林善浪、张国：《中国农业发展问题报告》第20页，中国发展出版社2003年。