降低地方政府行政成本的途径与对策研究

降低地方政府行政成本的途径与对策研究

程丽娟

——基于某市1989-2012年数据的实证分析

程丽娟

提要|目前我国政府行政成本逐年上升、其增速远超经济和财政的增长速度。通过相同数据的比较得出，位于广东省珠三角的某市，行政成本的增速高于全国平均水平。借助SPSS软件利用多元回归分析方法，把某市作为研究样本，以其1989—2012年的统计数据为依据，对影响其政府行政成本的因素进行实证研究。结果显示：经济发展水平、财政收入、居民生活水平、政府规模、政府职能等因素是影响行政成本的原因；且行政成本与财政收入、居民生活水平、政府规模、政府职能正相关，而与物价水平、人口因素不相关。结论：政府职能的扩大、财政收入和GDP的增长是该市行政成本增长的主要因素。降低该市政府行政成本的关键是缩小政府规模，转变政府职能，建设透明化政府，强化对行政成本支出的认证、考核和监督机制。

关键词|地方政府行政成本影响因素多元回归分析岭回归分析

中图分类号|D630

作者信息|程丽娟，女，1963年生，河南省漯河市人，管理学硕士，五邑大学经济管理学院讲师，主要研究政府成本和企业内部控制，529020。

一、引言

改革开放以来，中国行政成本[2006年及之前，行政成本的数据采用的是按功能分类财政支出中的行政管理费；2007年开始为了尽量与新国际标准接轨，中国的行政成本采用新统计口径，改由一般公共服务、外交外事和公共安全三项支出的加总构成。某市的行政成本2006年以前指行政管理费，2007年特指一般公共服务，为了数据的一致可比，本文中国的行政成本2007年后仅包括一般公共服务]的规模及其增长速度尤为突出，以致有学者认为：“中国是世界上行政成本最高的国家”[杜刚建：国家行政学院教授，接受《财经时报》采访时如是说]。新制度经济学家科斯指出：政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上，有时它的成本大得惊人。[[美]科斯.企业、市场与法律[M].上海:三联书店，1990

]这在我国正好得到了印证。

本文所选的某市，是广东省中南部的一个地级市，地处经济比较发达的珠江三角洲西部。作为经济比较发达的珠三角城市群中的一员，行政成本的高低直接关系到这个城市的竞争力。由于受到资料所限，为保证数据的可比性，本文选用某市1989—2012年数据进行实证分析。

二、某市行政成本概况（与全国行政成本相比较）

1989年以来，与全国平均水平相比，某市的行政成本具有以下几个特点：

（一）行政成本增速超财政支出、GDP

根据多年的《某市统计年鉴》相关数据绘制[由于显示倍比关系，因此以上数据未作CPI调整，不影响结论的有效性]

图1行政管理费、财政支出、GDP增幅比较图（某市）

某市行政成本占财政总支出的比重由1989年的9.3%上升到2012年的13.82%，绝对额从1989年的0.49亿元上升到2012年的26亿元。根据图1的曲线，2000年以前，某市的GDP、财政支出和行政成本都保持了大体同步的增长。这是因为改革开放之初，经济建设成为党和政府的工作中心，投资需求极大，但资金、财力有限，行政成本基本保持与GDP和财政支出的增幅一致。2000年以后，每年增长速度一倍以上，2007年比2006年的15.59倍跳跃式的增加到26.90倍。如果说2007年是由于统计口径的变化（2006年及以前采用“行政管理费”，2007年，统计部门开始采用“一般公共服务”），但2007年以后行政成本平均每年高达5倍左右，增幅远超以前。1989年到2012年，行政成本增长了53.06倍，而同期的财政支出增长了35.70倍，GDP增长了21.46倍。行政成本超过GDP和财政支出的增速，呈迅速攀升之势。

（二）行政成本增长速度超全国

资料来源:根据多年的《中国统计年鉴》相关数据绘制

图2行政管理费、财政支出、GDP增幅比较图（全国）

对比图1、图2发现，1989—2012年，某市行政成本增长53.06倍，而同期我国行政成本增长32.88倍，行政成本增速高于我国平均水平；同时，某市财政支出增速35.70倍，GDP增速21.46倍，分别小于全国平均增速44.60倍和30.54倍。

政府的运转耗费越来越多的社会经济资源，而这种耗费的增长速度远远超过了经济增长速度。从以上的分析可以看出，尽管某市的行政成本增速超过同期财政支出和GDP，同时增速超全国。为了找出某地市行政成本高的因素，本文选用计量经济学回归方法进行研究。

三、文献综述

一种观点认为，政府公共支出与经济增长呈正相关。（1）国外：随着经济的发展，行使国家职能的公共支出不断增加，政府消费性支出占国民所得的比重也不断上升，这就是所谓的“公共支出不断增长法则”又称“瓦格纳法则”。20世纪以来，一些经济学家利用现代计量经济方法进行的研究也证实了这一“法则”。Ram对115个国家在1960—1980年期间的横截面数据和时间序列数据分别做了回归，发现公共消费的增长对于经济增长具有显著正效应。[Ram,Rati.，“POPULATIONINCREASE,ECONOMICGROWTH,EDUCATIONALINEQUALITY,ANDINCOMEDISTRIBUTION”，JournalofDevelopmentEconomics，1984，14（3）：419—428.?]Davarajan、Swaroop和Zou利用43个发展中国家1970一1990年间的数据检验了两者之间的关系，结果发现中央政府总支出占GDP的比例对人均实际GDP的五年移动平均增长率有正的影响，经常性支出占总支出的份额也具有显著的增长效应。[ShantayananDevarajan,VinayaSwaroop,Heng-fuZou.，“Thecompositionofpublicexpenditureandeconomicgrowth”，JournalofMonetaryEconomics，1996，37（2）：313—325.?]GeoffreyJ.Wyatt运用生产函数分析了政府支出与经济增长的关系，他用时间序列模型对11个国家和30多个工业企业进行了计量分析，得出政府支出的规模和结构都影响增长率的水平。[GeoffreyJWyatt.，“GovernmentConsumptionandIndustrialProductivity:ScaleandCompositionalEffects”，.JournalofProductivityAnalysis，2005，23（3）：341—357.]（2）国内：杨继、刘柯杰通过对1978—2000中国财政支出进行回归研究，结果发现，行政成本和财政支出正相关。[杨继,刘柯杰.中国财政支出增长的实证分析（1978—2000）[M].上海经济研究，2002（9）]庄腾飞通过对中国14个省区1991至2003年的面板数据的实证检验，得出在经济转型时期的中国，公共支出、政府消费性支出都对经济增长有显著正向作用的结论。[庄腾飞.公共支出与经济增长关系的新视角——基于省际面板数据的经验研究[M].财经科学，2006（11）]

但另一部分学者研究认为经济增长会导致行政管理成本规模缩小。（1）国外：Landau曾经选取了几组不同时间段的跨国样本对政府规模与经济平均增长率进行回归，发现人均真实GDP增长与政府消费占GDP比重显著负相关。[Landau,Daniel.，“GovernmentExpenditureandEconomicGrowthintheLessDevelopedCountries:AnEmpiricalStudyfor1960—1980”，EconomicDevelopmentandCultureChange，1986，35：35—75.]Grier和Tullock利用24个OECD国家1951~1980年和其他89个国家1961~1980年的数据进行回归分析,也发现政府支出规模与经济增长显著负相关。[Grier,KevinB.andGordonTullock.，“AnEmpiricalAnalysisofCross-NationalEconomicGrowth:1951—1980”，JournalofMonetaryEconomics，1989，24：259—276.]Barro对98个发展中国家和发达国家1965-1985年的数据进行分析，发现用于公共消费服务方面支出与经济增长呈负相关。Barro认为公共支出显著影响经济增长率，其解释是政府消费对经济造成了扭曲，同时又没有能够对投资和经济增长提供足够的激励。[Barro.，“EconomicGrowthinaCross-sectionofCountries”，QuarterlyJournalofEconomics，1991，106（2）：407-433.]Grossman认为政府支出与经济增长之间存在非线性关系，他使用联立方程模型和美国的数据，发现政府提供公共物品带来的正的效应被政府支出带来的寻租和资源错配效应所抵消，总的净效应是负的，即政府支出对经济发展产生不利影响。（2）国内：曾娟红、赵福军通过运用我国1980-2000年之间的各项数据进行实证分析得出：在财政支出结构中，行政管理支出与经济增长之间呈负相关关系。[曾娟红、赵福军：《促进我国经济增长的最优财政支出结构研究》，载《中南财经政法大学学报》，2005（4）]江克忠对30个省1998—2006年的面板数据进行回归分析，研究发现：行政管理支出与经济发展水平、财政收入负相关，其他公共财政支出项目对行政管理支出存在显著的“挤出”效应。[江克忠：《财政分权与地方政府行政管理支出》，载《公共管理学报》，2011（3）]

四、实证研究

（一）数据选取和模型建立

本文选取某市1989—2012年间的行政成本即行政管理费（2007年前）和一般公共服务支出（2007年及以后）作为被解释变量。解释变量为财政收入、居民储蓄额、GDP、公务员工资、公共服务、某市人口数、居民消费价格指数（1989=100为基期指数）。本研究报告采用SPSS19软件，用最小二乘法（OLS）进行回归分析。构建多元线性回归模型如下：

Ad-cost=β0+β1GDP+β2Revenue+β3People+β4Savings

+β5CPI+β6Salary+β7Service

表1各变量的定义及数据说明

（二）实证结果

1.描述性统计

从表2中可以看出，样本为24个，没有缺失值记录，包括各变量的均值、标准差、最大值、最小值等。最大值都是测试期的最后一年——2012年，说明各指标基本都是连年增长，在2012年达到最大；最小值中，除了行政成本、财政收入、CPI是1990年最低，且与1989年比稍低，基本持平。其余指标是测试期的最初年份——1989年最低。总的来说，1989—2012年间基本是一种线性增长。

表2DescriptiveStatistics

2.相关性分析

行政成本（Ad-cost）与GDP、财政收入（Revenue）、居民储蓄额（Savings）、公务员工资（Salary）、公共服务（Service）这五个指标之间的相关度非常高，相关系数均超过了0.9，而且相关关系都在0.01的显著水平上显著。见表3。

表3Correlations

a.Listwise:N=24

b.**.Correlationissignificantatthe0.01level(2-tailed)

3.回归分析

本文采用逐步法进行多重线性回归，以Ad-cost为因变量，将GDP、Revenue、People、Savings、CPI、Salary、Service分别作为自变量加入模型中，共形成7个模型，最终选用模型1，自变量进入模型的顺序为Service、CPI、People、Savings、Revenue、Salary、GDP。

为了观察可决系数和各变量Beta系数的变化情况，可将可决系数R2和各变量Beta系数的取值随K变化绘图，如下图所示。

图6可决系数与K值的散点图

上两个图分别为岭迹图和可决系数散点图。岭迹图中，当K到达0.08时，7条岭迹都开始变得平稳，即回归系数开始趋于稳定。在可决系数与K值得散点图中，可以看出，可决系数一开始明显下降，但当K超过0.08后，可决系数一直处于缓慢下降中，没有出现明显的波动。因此，选择K=0.08比较合适。下表为K=0.08时，岭回归结果系数表。

表6Coefficients2（K=0.08）

观察表6，最终模型的拟合优度很好，修正的可决系数（AdjRSquare）为0.9864654121，模型的解释能力很强。检验P值（SigF）为0.0000，小于0.05，模型整体很显著。但模型中自变量People的P值为0.077392、CPI的P值为0.158991、常数项的P值为0.085193，均大于0.05，所以，这三项的系数不显著，应去除。最终模型的表达式为：

Ad-cost=0.00252850GDP+0.05538836Revenue+0.00129209Savings+0.22628533Salary+0.17016186Service

经过以上多重线性回归分析和岭回归分析，可以发现行政成本（Ad-cost）受GDP、财政收入（Revenue）、居民储蓄额（Savings）、公务员工资（Salary）、公共服务Service的影响较大，且存在正相关关系。

（三）实证分析结论

根据以上所做的多元线性回归分析，得出以下分析结论：

（1）行政成本受经济发展水平（GDP）、财政收入（Revenue）、居民生活水平（Savings）、政府规模（Salary）、政府职能（Service）的影响很大。观察表3，自变量GDP、Revenue、Savings、Salary、Service与因变量Ad-cost之间的相关系数分别为0.975、0.992、0.946、0.988、0.997，均超过了0.9，自变量与因变量之间高度相关，说明影响某市政府行政成本的因素包括GDP、财政收入、居民生活水平、政府规模、政府职能。

（2）行政成本与GDP（经济发展）水平正相关。行政成本和经济发展水平的相关系数为0.00252850，即GDP每增长1元会带来行政成本0.00252850元的增长。从T检验值看，经济发展水平对于行政成本的解释力相当高，在5个因素中位居第二，说明经济的快速发展是行政成本增长的主要原因。

（3）行政成本与财政收入正相关。行政成本和财政收入的相关系数为0.05538836，即财政收入每增长1元会带来行政成本0.05538836元的增长。从T检验值看，财政收入对于行政成本的解释力较高，虽在5个因素中位居第四，但与前三个因素差距不太大，说明财政收入的增长也是行政成本增长的主要原因之一。

（4）行政成本与居民储蓄额（居民生活水平）正相关。行政成本和居民储蓄额的相关系数为0.00129209，即居民储蓄额每增长1元会带来行政成本0.00129209元的增长。从T检验值看，在5个因素中位居第五。和其他解释变量相比，居民储蓄额对于行政成本的解释力最弱，说明居民储蓄额的增加并不一定导致行政成本的增长。

（5）行政成本与公务员工资（政府规模）正相关。行政成本和政府规模的相关系数为0.22628533，即公务员工资每增长1元会带来行政成本0.22628533元的增长。从T检验值看，公务员工资对于行政成本的解释力较高，在5个因素中位居第三，说明公务员工资的增长是行政行政成本增长的主要原因之一。

（6）行政成本与公共服务（政府职能）正相关。行政成本和公共服务的相关系数为0.17016186，即财政支出中的公共服务每增长1元会带来行政成本0.17016186元的增长。从T检验值看，公共服务对于行政成本的解释力最高。这说明政府逐年扩大教育、卫生、科研、社会保障等支出规模，政府职能的扩大是某市行政成本增长的主要原因。

（7）行政成本与物价水平、人口因素不相关。自变量People的P值为0.077392、CPI的P值为0.158991，均大于0.05，所以，这两项的系数不显著。从T检验值看，数据为负值，两者对行政成本不具说服力，说明物价水平和人口因素的增长并不能导致行政成本的增长。

五、某市降低行政成本的方法与措施

根据以上的研究结论，建议从以下几个方面进行降低行政成本的尝试和改革。

（一）转变政府职能，缩小政府规模。转变政府职能是根本，是首要的任务。尽管地方政府在转变政府职能上权力有限，但是建设服务型政府，地方政府也一样大有可为。如政府将一些职能采取委托授权形式或者通过公开招标方式向社区、民间团体和其他社会中介组织转移，达到降低行政成本的目的。进一步减少行政审批项目，简化审批流程。应将“一站式”改为“一窗式”、“一网式”，依法优化审批流程，实现政府“以民为本”的服务理念。

（二）实行政府支出绩效审计制度，强化对行政成本支出的监督和责任追究机制。把“行政费用占GDP的比重”、“行政费用占财政支出的比重”、“行政费用增长率”等指标，列入某市政府的目标责任书中，明确政府的责任主体，推行政府支出绩效审计制度，强化政府浪费的责任机制，将行政执法责任制和引咎辞职制度引入行政成本领域，对于国家机关及其公务人员造成浪费一定要彻查，并依法追究相关责任人的责任。

（三）尽快公开市级政府预算等各项指标，建设透明化政府。透明政府的核心是将政府掌握的公共信息向社会公开。政府预算、决算是政府信息的重要内容之一，也是至今尚未公开的政府信息。2009年10月22日，广州市在网上公布了《2009年广州市本级部门预算》，114个部门预算首次在网上公开年度“账本”。深圳市也于2012年8月28日首次公布市级的“三公”经费。建议某市政府应尽早公开行政经费和“三公”等政务信息，只有信息公开，才能接受人大政协、社会公众、舆论媒体的监督，最终才能降低政府行政成本。

（四）扩大ISO质量管理体系内容，将行政成本与行政效率纳入其中。2004年某市政府一次性通过北京世标认证中心(WSC)及瑞士通标标准技术服务有限公司(SGS)的审核，获得国内、国际双认证，成为国内首家成功导入ISO质量管理认证体系的地级市政府机关。实行ISO使得某市政府工作流程得到优化，减少了管理过程的随意性；实行目标管理和工作绩效考核评定，工作人员的责任感不断增强；工作效率和质量不断提高。建议将行政效率与行政成本纳入ISO质量管理体系目标管理之中，通过量化考核，将政府人员的责、权、利与行政成本挂钩，在规范化、制度化的基础上更好地降低行政管理成本。

（五）继续积极推进降低行政成本的改革和尝试。作为国内较早尝试建立公共服务型政府的城市之一，某市也一直致力于降低行政成本的尝试。如在2011年预决算报告中提出：加强对“三公”费用监管，确保2011年公务接待经费、因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费用支出“零增长”。这种积极有益的改革尝试应该继续。

(责任编辑:贺慧玲)