国家治理体系和治理能力现代化问题探索

国家治理体系和治理能力现代化问题探索

鲁玉华

鲁玉华新疆阿克苏地区中共新和县委党校842100

【提要】党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，强调的重点是“现代化”，而不是“治理”和“管理”的区别。国家治理体系和治理能力现代化，就是为了适应社会发展现代化的要求，国家治理体系和治理能力从传统向现代转型和发展的过程与状态。推进国家治理体系和治理能力现代化，是顺应我国现代化发展趋势的重大战略举措。

【关键词】治理治理体系治理能力现代化政治体制改革

中图分类号：G652.2文献标识码：A文章编号：ISSN1672-2051（2018）12-046-03

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)确定的全面深化改革的总目标。党的十八届三中全会后，我们探讨的主要问题有：治理和管理的区别，国家治理和国家统治的区别，国家治理体系和治理能力及其现代化的含义与内容结构，推进国家治理体系和治理能力现代化的路径与措施等。对这些问题的认识和理解，直接关系到对党的十八届三中全会精神的解读，关系到对全面深化改革总目标的认识。

一、推进国家治理体系和治理能力现代化的提出及意义

根据习近平同志系列讲话精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，重点应当是“现代化”，即在现存国家治理体系和治理能力基础上，以现代化为目标，将国家治理体系和治理能力向前推进。

“现代化”是工业化的产物，而工业化是以科学技术发展为基础的，是科学技术发展的产物，没有科学技术的发展，也就不会有工业化。工业化的巨大成功，引起了人们思想观念、社会经济体制和生活方式的变革。具体地说，就是在思想观念上，“它导致了人们对科学技术的绝对信仰，由此引起了哲学的根本变革，‘知识就是力量’的信念几乎占据了观念的统治地位”[1]；在经济体制上，实现了由自然经济向市场经济转型；在生活方式上，大量人口由乡村生活转向城镇生活。在工业化过程中，劳动者集中居住的比例逐步提高，大量的农民转变为城市居民，城市人口逐步增加，社会生活的城市化水平逐步提高。

现代化既是一个过程，也是一种状态。现代化是不断发展的，其内容也是不断丰富的，在现代化发展过程中的每个时段，都会形成某种状态。把每个时段形成的状态连接起来，就是现代化发展过程的总体画面，亦即现代化的发展史。

改革开放以来，我国现代化进程不断加快，取得了令人瞩目的成就。首先，我国已经实现了由计划经济向商品经济进而向社会主义市场经济的转型，社会主义市场经济体制基本确立。其次，产业结构发生了很大变化，服务业迅速发展，在国民生产总值中所占比例有了很大提高。

事实上，我国现代化进程是多方面的，引起的变化是全方位的。正如美国学者亨廷顿所言：“现代化是一个多方面的进程，它涉及人类思想和活动的所有领域中的变化。”[2]现代化进程引起的变化，当然包括了国家治理体系和治理能力的变化。改革开放以来，为了适应和推进我国现代化进程，我国不断调整和改革国家治理体系。与改革开放初期相比，国家治理体系已经发生了很大变化，治理能力也不断增强，正在朝着现代化方向发展。但是，改革开放以来所作的调整和改革，大多是一种被动选择，是一种“倒逼推进”的结果，客观上虽然朝着现代化方向发展，但主观上不是有意识地把现代化作为调整和改革的目标，因此，也可以说是一种“自发推进”的结果。

《决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化，是根据建国以来特别是改革开放以来我国现代化发展状况作出的重大决策，也是全面推进我国现代化的一项重大战略举措。习近平同志指出：“邓小平同志在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。这次全会在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。”[3]23《决定》将邓小平的这一战略思想付诸实施，指明了国家治理体系和治理能力建设的方向。它将使国家治理体系和治理能力建设由“倒逼推进”向“主动推进”转变，或者说是由“自发推进”向“自觉推进”转变。这必将加快我国治理体系和治理能力现代化的进程，进而推动我国现代化的全面发展。

二、治理与管理、统治的联系和区别

所谓治理，是指国家、社会组织和个人单独或者合作处理国家或社会事务的过程。某一主体单独处理国家或社会事务的过程，一般沿着自上而下的路径进行，是一种一元单向管理。这种一元单向的管理也是一种治理，即一元单向治理。主体之间合作处理国家或社会事务的过程，也是一种管理。与前者不同的是，这种管理的主体是多元的，路径和方式也是多种多样的，是一种多元多向的管理，也可称之为多元多向治理。

关于管理与治理的关系，看问题的角度和重点不同，结论也会不同。当侧重于管理时，可以说管理中包含了治理；当侧重于治理时，也可以说治理中包含了管理。用管理还是治理描述国家、社会组织和个人单独或者合作处理国家和社会事务的过程，是一种学术范式和社会话语的选择。

建国后，在政府文件和其他文献中，“治理”概念一直被采用，但其内涵不断拓展。从1949年至1965年，人们在谈论“治理”时，主要针对自然界，讲的是江河、沙漠、山坡、盐碱地、碱洼地、涝洼地、沟壑和山川等的治理；党的“十四大”以后(1993年至今)，治理对象进一步拓展，几乎涉及社会生活的各个领域。

习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班的讲话中指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[4]很显然，习近平同志的讲话把我国现行国家管理体系称为“国家治理体系”，并没有把二者对立起来。

“‘国家治理体系和治理能力现代化’，是一种全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。”[5]《决定》提出国家治理体系和治理能力现代化，并把它作为全面深化改革的总目标，应当说是政治理念的提升，是中国特色社会主义理论的新发展，也是马克思主义中国化的新成果。这种提升是继承和更新的统一，包含了传统政治理念中适应当前社会发展需要的内容，是对传统政治理念的扬弃。

《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”也就是说，通过全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，发展和完善中国特色社会主义制度，保证人民当家作主，更好地实现人民统治。从“管理”到“治理”，不是什么“思想革命”，而是一种伴随着理论范式和社会话语转换的思想理念提升，即国家治理由单一单向的管理体制向多元多向的管理体制转变。

三、国家治理体系和治理能力现代化

习近平同志指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”习近平同志的这一重要论述，科学地阐释了国家治理体系和治理能力的内涵及二者的关系，对于我们准确理解和把握《决定》精神，把思想认识统一到《决定》精神上来，推进国家治理体系和治理能力现代化，意义十分重大。

体制是指国家经济组织、政治组织、军事组织、文化组织和其他社会组织设置的机构和机构职权划分，以及组织之间、机构之间、组织和机构与公民之间的关系的总和。一个国家的体制是由国家经济体制、政治体制、文化体制、科技体制、社会体制、生态文明体制和党的领导体制等各种体制构成的，是各种体制的总称。具体地说，构成体制的要素有机构、机构的职权、机构之间的权利义务关系、组织之间的权利义务关系、组织和机构与公民之间的权利义务关系等。

所谓机制，是事物内部因素和外部因素相互作用的过程和方式。这里所说的内部因素，包括事物的构造、功能和相互关系；外部因素是指与事物本身的结构、功能等没有直接关系的因素。机制与体制既有联系又有区别，体制的构成因素是相对稳定的，通常由法律法规和其他规范性文件作出规定，而机制的构成因素极其复杂，既有体制性因素，也有非体制性因素，机制是由体制、法律法规、文化和环境等各种因素相互作用而形成的。

法律法规，是各级政权机关制定的规范性文件的统称，它主要由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章(包括部门规章和政府规章)和其他规范性文件构成，是国家机关、社会组织和公民个人的行为准则，法律法规的内容涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域。此外，执政党、政治协商机关、村民和居民自治组织制定的制度规范，虽然不属于法律法规范畴，但在国家和社会治理中发挥着重要作用。

国家治理体系现代化，是国家治理体系为了适应社会发展现代化的要求，从传统向现代转型和发展的过程与状态。民主、法治、科学、协调和有效是国家治理体系现代化的主要特征。

现代化的国家治理体系，是一种民主的治理体系。国家治理体系的构建和运行按照民主的制度和程序进行，充分体现人民的意愿，维护人民的利益，接受人民的监督。现代化的国家治理体系，是一种法治体系。法律法规既是国家治理体系的一个重要组成部分，也是国家治理体系构建和运行的规则。现代化国家治理体系，是依照法律法规构建和运行的治理体系。现代化的国家治理体系，是一种科学的治理体系。其科学性主要表现在，国家治理体系构建要充分体现科学精神，也就是说，各种体制和机制的构建、法律法规的制定，要符合实际，要与社会经济、政治、文化和科技发展水平相适应，能够促进现代化的全面发展；国家治理体系的运行按科学要求进行，善于采用各种科学的手段和方式方法处理国家和社会事务。现代化国家治理体系，是一个协调的治理体系。构成国家治理体系的各种体制、机制和法律法规是一个有机的整体，在国家治理中相互配合，发挥各自的功能。各种组织和各种机构职责明确，在国家治理中依法履行各自职责，形成相互配合、协调有序的有机统一整体。总之，现代化的国家治理体系，“是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。现代化的国家治理体系，是一个有效的治理体系。

关于国家治理能力的内容构成问题，实质上是“国家治理能力”概念的外延问题。对于国家治理能力的内容构成，可以从不同角度进行描述和分析。目前主要有以下几种看法：一是认为国家治理能力，主要有国家治理的合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应和管控能力[6]；二是认为国家治理能力可分为专断性国家能力和基础性国家能力，其中基础性能力包括强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力[7]；三是认为“治理能力则是指在多元多样的社会背景下实现国家长治久安的能力，具体包括化解矛盾维护秩序的能力、动态把握和平衡利益的能力、科学制定公共政策的能力、有效实现治理意图的能力、引领各个领域持续发展的能力、运用民主和法治方式推进工作的能力以及治理主体特别是政党、政府自我净化的能力”[8]，等等。习近平同志指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”前述看法，从不同角度对习近平同志这一论述进行了解读，对我们进一步认识国家治理能力的内容结构有重要学术价值。但这只是问题的一个方面。

另一方面，在现代国家治理中，治理主体是多元的，各种主体的能力是不完全相同的。在我国，治理主体主要有执政党、国家机构、民主党派、社会组织和人民群众。因此，国家治理能力应当由这些治理主体的治理能力构成，是这些治理主体的治理能力的总称。具体地说，就是执政党的执政能力，民主党派的参政能力，国家机构的履职能力，社会组织的参与能力，人民群众管理国家、社会和自身事务能力的总称。习近平同志强调：“我们必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”习近平同志的这一论述从另一个角度阐述了国家治理能力的构成问题。

国家治理能力现代化，就是治理主体为适应社会发展现代化的要求，有意识地推进治理能力由传统向现代转型和发展的过程与状态。从我国的实际情况看，推进国家治理能力转型和发展的过程，就是适应时代变化，改革不适应现代化发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善的过程，也是增强按制度办事、依法办事意识，运用制度和法律治理国家，把各方面的制度优势转化为管理国家的效能，是提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的过程。通过推进国家治理能力的转型和发展，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化和程序化，保持国家治理能力与国家现代化发展要求相适应的状态。

对于国家治理体系和治理能力二者的关系，习近平同志指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”同理，没有国家治理体系的现代化，就不可能实现国家治理能力的现代化。没有国家治理能力现代化，国家治理体系现代化就不可能继续向前推进，就不能适应社会主义现代化建设的要求，国家治理体系的效能就不可能得到充分发挥。

四、政治体制改革与推进国家治理体系和治理能力现代化

《决定》要求：紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革；紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革；紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革；紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。这“六个紧紧围绕”，是全面深化改革的顶层设计和总体思路，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要路径。在这“六个紧紧围绕”中，“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革”，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面，也是全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的根本措施和重要保证。

经济全球化，是当今世界经济发展的一种潮流。对世界各国来说，不管你是否愿意，都要被直接或间接卷入这个潮流之中。这个潮流是在市场经济的推动下形成的。其基本特征是世界市场在资源配置中发挥着决定性作用。经济全球化的过程，是各国开放国内市场和参与世界市场竞争的过程。

文化体制改革的主要任务是“完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。”

深化社会体制改革，目的在于更好地保障和改善民生、促进社会公平正义。深化社会体制改革的主要任务是构建中国特色社会主义社会管理体系，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

生态文明，是针对现代化过程中出现的环境问题而提出的一种思想理念。其核心是现代化建设不应当以破坏环境为代价，应当处理好人与自然的关系，实现人与自然和谐发展，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

深化党的建设制度改革，是保持党的先进性和纯洁性，加强和改善党的领导，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的关键，也是顺利推进全面深化改革的重要保证。

参考文献：

[1]严立贤.“现代化理论”述评[J].社会学研究，1988(2)：72-82.

[2]塞缪尔•P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.北京：生活•读书•新知三联书店，1989：30.

[3]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来(2013年11月12日)[M]//习近平关于全面深化改革论述摘编.北京：中央文献出版社，2014.

[4]习近平.完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报，2014-02-18(1).

[5]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014(1)：5-8，13.

[6]戴长征.中国国家治理体系与治理能力建设初探[J].中国行政管理，2014(1)：10-11.

[7]王绍光.国家治理与基础性国家能力[J].华中科技大学学报：社会科学版，2014(3)：8-10.

[8]曾峻.推进国家治理体系和治理能力的现代化[N].组织人事报，2013-11-19(5).