当前城市土地集约化利用的问题及建议

当前城市土地集约化利用的问题及建议

叶宝源

广州市城市规划勘测设计研究院广东广州510060

摘要：近年来，我国城市经济社会高速发展，城镇化进程不断加快，城市用地规模扩张迅速，土地城镇化快于人口城镇化，土地利用模式粗放，城市发展与土地利用问题凸显。本文在快速城镇化的背景下，解读我国城市土地利用的主要问题，并提出土地集约利用的前景以及发展策略。

关键词：城镇化；土地；集约利用；策略

1、城镇化发展背景

（1）快速城镇化与城市转型升级

改革开放30年以来，中国经济快速发展，工业化水平不断提升，年经济增长率保持在7%以上，经济实力得到了极大的增强。城市作为经济发展的基本载体，在经济的巨大推动作用下，城市规模快速扩张，城市基础设施基本完善，居住环境质量不断提高。在1978年至2015年间，中国的城镇化水平从19.72%增长到56.1%，“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万人，2015年，中国城镇人口达到7.7亿人。根据国际经验，当城镇化率超过50%的时候，城镇化将进入快速发展时期。

中国城市发展正在经历一个大规模扩张的时期，但是城镇质量水平不高，发展模式粗放，对中国城镇化的进一步发展产生较大的阻碍作用。中国城镇化的高速发展，对土地与资源的消耗较大，经济效率不高，阻碍了城市进一步发展。另一方面，城市规模的扩张，也引起了诸如人口和住房问题、环境质量下降、交通压力剧增、城市社会分化等一系列城市问题，制约了城镇化质量的提升。

在新一轮的城镇化过程中，坚持速度与质量并重，加快推进全面城镇化，着力提高城镇化的质量，推动城市转型升级和科学发展，是中国城镇化的必由之路。

（2）区域性城镇群崛起

随着中国全球化进程加快，经济实力不断加强，区域性城镇群快速崛起。目前，我国有城镇群近30个，遍及全国各个省区。一方面，长三角、珠三角、京津冀三大城市群不断发展壮大，保持着传统的综合竞争力优势，成为国家政治、经济、文化的支柱力量。另一方面，一些新生城镇群如北部湾城镇群、南京城镇群、武汉城镇群、中原城镇群等迅速崛起，成为区域的发展的重心所在。随着国家中部崛起，西部大开发战略的开展，中国城镇群之间的地域差距缩小，区域城镇群的经济实力不断壮大。新老城镇群快速发展，初步形成以国家城市群为主导、省区城市群为主体、地方城市群为补充的三级城市群体系。

中国城镇群规模不断扩大，经济实力显著增强，成为区域经济发展的战略重心。根据《全国城镇体系规划（2006-2020年）》，国内发展成熟的15个区域城镇群中，土地面积只占全国的14.2%，但却集中了全国47%的人口，工业总产值与地区生产总产值占全国的70%以上，利用外资额占全国的83.41%。中国区域城镇群结构功能不断完善，分工明确，区域合作机制增强，形成以中心城市为龙头，大中小城市协调发展的区域性城镇集合体。区域城镇群的蓬勃发展，进一步加剧了生产要素的区域集中，推动了城镇化的快速发展，形成了崭新的区域城镇格局。

（3）从“梯度”发展到区域统筹

改革开放以来，中国城市经济不断发展，但区域间经济发展水平不平衡，经济实力差异较大。总体上看，东部城市发展情况较好，东北部城市次之，中西部城市较差，呈现明显的“三级阶梯式”发展。在区域上看，中心城市首位度较高，极大地集聚了区域中的经济与人口，形成了区域性大城市或特大城市，与周边城镇发展水平差异较大。

十六届三中全会以来，国家和地方政府重视统筹区域发展，实施中部崛起以及西部大开发战略，加快推进了中西部地区的城镇建设与经济发展。而东部地区城镇化在达较高水平后，增长速度开始减缓，中西部地区与东部地区的城镇化水平的差距逐渐缩小。另一方面，区域性城镇群的壮大，打破了地区城镇化格局，带动中西部城镇的迅速崛起。在保持中心城市的主导地位的同时，次中心城市、中小城市协调发展，区域整体竞争实力进一步增强。

2、当前城镇化土地利用存在问题

（1）人口城镇化落后于土地城镇化的过程。

城镇化是一个地区的人口在城市相对集中的过程，城镇化也意味着城镇用地扩张，城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散过程。城市人口在经历城镇化初期大规模的增长后，近年来，大中城市人口接近饱和，城市人口增长减缓，但建成区扩张持续维持在较高水平，两者差距较大，土地城镇化速度过快，与人口城镇化进程不相协调。

（2）城市建设用地规模增长，可利用土地资源紧张。

在城镇化进程不断深入，城市土地利用需求不断增大。1990年到2000年，中国城市的建成区面积从1.22万平方公里增长到2.18万平方公里，增长了78.3%，到2010年，建成区面积达到4.05万平方公里，比2000年增长85.5%，2014年，中国城市建成区面积已达4.98万平方公里。近年来，由于国家加强了对城市建设用地的管理和控制，城市建设面临建设用地的瓶颈，城市可供开发土地不足，土地增量指标受到严格控制。城市发展空间减少，土地利用效率过低，人多地少问题日益严重。

（3）城市无序扩张，耕地保护与粮食安全问题日益严峻。

城市用地规模扩张过快，城市空间外延，大城市呈“摊大饼”式发展，中小城市用地浪费严重。城市空间的无节制的扩展导致了城市蔓延的出现。城市蔓延是城市增长的一种形式，是指城市无规划、无控制地向周边地区进行扩张，具体表现为居住和就业的低密度、分散性扩展以及土地资源的严重浪费。城市地域不断扩大，压缩了乡村的空间，占用了大量的耕地，中国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，耕地保护和粮食安全形势不容乐观。

（4）经济转型与低效土地利用模式相矛盾。

近年来，全国经济和社会进入转型时期，尤其在城市地区，这种经济转型带来的转变更加强烈。城市经济高速发展，以技术创新和知识经济代表的新的经济形式，对城市土地开发强度要求提高，与现状粗放的土地开发模式矛盾。目前城市土地管理粗放、利用低效问题仍十分突出，低密度、分散用地现象仍然普遍存在。随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，建设用地刚性需求上升，土地资源的约束进一步显现，着力推进土地节约集约利用，逐步减少经济发展对土地的资源性消耗，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，才能从根本上缓解城市土地资源供需紧张的矛盾，更好地保障和促进城市经济转型升级。

（5）土地利用地区差异明显。

全国各地区城市土地利用状况差异明显。东部地区经历了人口快速集聚以及城市土地大规模扩张的过程，城市发展情况较好，但用地规模扩张潜力不足，城市建设面临用地紧张的问题。中部地区城市人口增长缓慢，但是城市用地扩张较快，城市土地利用效率较低。而西部地区近年来发展速度较快，人口增长与城市建成区扩张齐头并进。东北地区则一直处于相对落后的地位。各省土地利用状况之间的差异显著，经济情况较好的地区，城市人口增长与建成区扩张速度较快，中部和西部省份在国家政策的支持下，城市建设成效明显，但人口的城镇化进程相对落后，土地城镇化先于人口城镇化。

3、土地集约化利用前景

我国城镇化进程进入了快速发展阶段，在新一轮的城市建设中，国家重视对城市建设用地的控制以及管理，城市土地的集约化利用受到充分的重视。

（1）通过土地集约化利用，实现城市土地利用模式转变。

城市土地集约化利用，不是将城市土地开发利用到最大程度，而是使土地达到最佳的利用状态，这是一个投入产出的关系，即在最少的土地投入基础上获得最大的收益。这就要求改变传统土地开发粗放利用的模式，强调土地空间利用结构合理、组织有序、功能复合、效率最优和可持续发展，从单纯重视土地规模扩张到增量控制与存量挖潜并重，实现城市土地的高效利用。

（2）通过土地集约化利用，提升城镇发展品质。

随着经济发展，城镇化进程进一步加速，城市空间不断扩张，大城市呈“摊大饼”式发展，中小城市用地浪费严重。盲目外延扩张的发展模式带来了一系列的问题，比如空气污染、交通拥挤、土地资源紧缺、生活质量下降、城乡矛盾加剧等。通过土地集约化利用，提高土地利用效率，控制城市的外延扩张，逐步摆脱城市发展对土地资源的依赖，实现内涵式发展，从注重规模和速度的城镇化发展模式转变为注重质量的城市品质提升。

（3）通过土地集约化利用，解决核心城市以及区域城镇群土地利用困境。

在我国城市发展过程中，大城市以及区域城镇群成为了城镇化与工业化的主要空间载体。今后，随着城镇化速度加快，经济全球化不断深入，区域经济的集聚与扩散加剧，加速了大城市以及区域城镇群的规模增长以及人口集聚。但是由于容纳了大量的人口和产业，这些城市地区土地承载能力接近饱和，用地资源紧张，城市进一步扩张受到限制。为了进一步推动大城市以及区域城镇群的发展，需要通过土地的集约化利用，解决城市发展的土地需求问题，引导城镇群产业集聚与空间集聚互动发展。

（4）通过土地集约化利用，实现健康城镇化发展目标。

城镇化的发展，不仅体现在城市用地的扩张，更加重要的是人口的城镇化。在我国城镇化进程中，土地城镇化明显快于人口城镇化进程，城镇化的发展过于依赖土地的扩张，导致低效、无序、杂乱的城市土地开发模式，造成大量土地资源的浪费。而另一方面，城市人口生活水平、生活方式却没有得到改善，与快速增长的城市用地规模不相协调。土地集约化利用是控制城市土地无序扩张的有效途径，通过土地集约化利用，统筹城市土地空间布局，实现城市空间的优化和再组织，提高城市空间的利用效率，实现人口城镇化与土地城镇化协调健康发展。

4、土地集约化利用策略建议

（1）因地制宜，针对不同地区制定不同的土地利用发展策略。

由于不同地区城市经济发展状况不同，城市建设水平相差较大，城市土地利用存在明显的地区差异，因此，针对不同地区，应该根据实际情况调整土地利用发展策略。对于经济发展较快，城市发展较为成熟，人口与土地接近饱和的地区，如东部沿海北京、上海、广东、江苏等地，应该积极推动城市土地集约化利用，挖掘城市存量土地开发潜力，实现城市土地优化升级。而对于经济发展相对落后，城市建设迅猛发展的地区，如中部和西部地区，一方面要加大城市建设力度，满足经济发展的需求，另一方面，要注重土地开发的质量，提高土地集约化水平，避免走东部地区城市过度扩张的旧路。

（2）完善土地集约利用机制，规范城市土地开发活动。

建立健全土地集约利用责任机制，形成全社会的共识，通过奖惩机制，鼓励土地利用集约化发展。完善城市建设用地审查和审批制度，加强对城市土地的综合监管以及开发管理，严格控制城市建设用地的增长，从制度和体制上保证城市土地合理增长和有效开发，防止城市土地资源的浪费。

（3）科学编制土地利用相关规划，引导城市建设有序进行。

土地利用相关规划是国家和地方政府加强城市土地总量控制的基本手段，在城市集约利用土地方面有重要作用。在编制规划的过程中，一方面要考虑城市经济发展以及集约利用土地的要求，合理安排城市土地现有和未来一段时期可供利用的规模，另一方面，要综合考虑存量土地数量规模、结构布局、开发利用等状况，合理引导城市存量土地内部挖潜，实现土地的再次开发利用。

（4）创新土地利用模式，实现土地立体开发，复合利用。

城市的发展要走集约利用土地的道路，需要创新土地利用模式。在空间上，地上空间和地下空间联合开发，统筹发展，充分利用城市土地的开发价值；在功能上，强调土地功能的复合性，建立综合的土地开发利用模式，提高城市运行的效率。通过立体开发，复合利用，实现城市土地多维度、全方位的开发利用。

（5）推动城市更新，盘活存量土地。

经过上一阶段的城市大规模扩张，部分城市地区存在土地利用低效、土地资源闲置、土地功能老化等问题，通过城市更新，对这部分土地资源进行整理和再开发，实现土地资源的循环利用，不仅提高土地资源的利用效率，而且改善了城市的风貌以及人们的生活环境。

5、小结

我国城镇化进程进入高速发展阶段，土地城镇化速度快于人口城镇化速度，城市规模不断扩张，引起了土地开发利用模式粗放、土地资源紧张、城市发展空间受限等一系列土地问题。我国城市发展，需要走集约化发展道路，通过提高土地资源利用效率，有效控制城市扩张，实现城市增长模式从外延式发展到内涵式的品质提升的转变，从而推进城镇化进程健康、持续、高效地发展。

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