构建以责任保险为核心的政府应急管理成本分担机制

构建以责任保险为核心的政府应急管理成本分担机制

王长江

一、政府在应急管理中面临的困境

一方面，我国责任保险的发展还处在起步阶段，责任保险种类，范围还需要进一步的扩张。尤其是在重特大安全生产事故方面，我国并没有完善的关于强制责任保险方面的法律法规。另一方面政府的兜底行为存在社会不公的风险。对于企业的责任事故，纳税人的钱为事故企业埋单必然存在社会争议；对于自然灾害，政府为灾害全额埋单，而受益群体范围比较小，也会造成社会不公平风险。

二、责任保险的合理性

对于第一点，一方面，责任保险的作用是经济赔偿的转移分担，并没有转移其处置侵害责任的义务，对于侵权后的救援、善后责任并不会因为购买了责任保险而消除。这些处置责任需要侵权企业额外花费时间，人力，物力和名誉成本，企业在削减成本维护企业形象的动机下，会提高企业生产安全系数，避免发生非企业自身正常生产的责任事故。另一方面，保险公司通过对企业安全评估，来调整缴纳保险的费率，这在很大程度上激励了企业注重安全生产，避免责任事故的发生。对于第二点，民事责任赔偿主要是补偿受害人，而非惩罚侵害者。

三、我国应对公共突发事件的保险现状

我国责任保险目前还处在起步阶段，很多责任保险险种还未开发，相关法律法规还不完善。根据保险的标的，目前可以分为人身保险，财产保险以及第三方责任保险。人身保险和财产保险在我国发展相对比较成熟，第三方责任保险发展相对滞后。现阶段，在应对公共突发事件的保险中，通常以第三方受害人的人身和财产作为标的，行为责任人作为代理人或投保人为第三方受害人进行投保。

(一)政府应对自然灾害的保险现状在政府应对自然灾害事故中，以宝鸡凤县的“策性农村住房保险”和“一元民生保险政策”为例。其中“策性农村住房保险”中规定的保险标的为：“原则上保险标的应为被保险人自有的、用于日常生活居住的房屋”。该保险是政府直接对受害人的房屋财产进行投保，标的是受害人的财产。被保险人为：“全县范围内居住在农村的所有居民，均可作为被保险人”。保费和保险金额规定为：“保险费以户为单位，每户年缴纳保费20元，每户保额不低于12000元。对参保的分散供养五保户，省财政每户补贴5元保费，市财政每户补贴5元保费，县区财政对分散供养的五保户每户补贴10元，低保户由省财政每户补贴5元保费，市财政每户补贴5元保费，自己承担10元保费”。但目前存在的缺陷与困境是：首先，被保险人为农村所有居民，并未包含城市中潜在的受害者。农村房屋抗灾性能弱，具有较强的脆弱性，但在大灾巨灾面前，城市住房同样具有受损威胁。对于频发的小灾，常见的如秋淋雨灾害，往往其对于房屋的损害程度不大，满足不了保险公司的理赔条件。其中“一元民生保险”是以县区民政部门作为投保人，为辖区内户籍人口和暂住人口，按每人每年缴纳1元保费标准集中统一缴纳保险费，投保“见义勇为救助责任保险”和“自然灾害公众责任保险”两项保险。“见义勇为救助责任保险”指自然人因见义勇为行为导致伤残或死亡的，由保险公司按照保险合同约定负责赔偿。

（二）改进方法：以政府责任险取代受害者人身财产险上述案例中，政府作为受害者的代理人，为其投人身险和财产险。这样直接以受害人的人身或财产作为标的，有许多弊端。首先，保险对于政府的救助责任，只是有限覆盖，无法形成完善的市场、政府之间的风险分担机制。其次，保险种类和数量较多。一方面对于受害者的人身伤害和财产损失需要分别投人身保险和财产保险。

四、建立责任风险分担机制

一次公共突发事件，可能包括企业民事责任，也可能包含政府救助责任。应对各类公共突发事件，在某种意义上也是一种经济行为。对于处理公共突发事件需要的经济总成本不（不仅包括救援、恢复重建和对受害方的赔付成本，也包括购买责任保险的经济成本），需要建立一种机制来分担。使这种经济总成本让个人、企业、市场和政府来共同分担。其中个人在风险分担中不具有合理性。图1责任风险分担机制

（一）个人分担风险的不合理性从个人角度看，首先，公共突发事件具有不确定性和小概率性，并且在惯性共识下，他们觉得共突发事件责任在于政府。因此，个人参保率可能不高，起不到风险分担的作用。其次，公共突发事件具有不确定性，保险种类繁多，参保会给个人带来很大的经济负担，这也是制约个人购买保险积极性的一个因素。

（二）责任保险体系中企业的职责企业有依法履行购买强制责任保险的义务。企业通过交强制责任保险，一方面，能够保障受害人及时得到应有的补偿，不至于因为企业的原因导致对受害人的赔付无法兑付或者拖延兑付。另一方面，可以将自身风险转移到市场，避免因重特大责任事故导致自身破产。

1、建立保险共同体

对于一些一般性的风险，单一的保险公司尚能应负，但对小低概率的巨灾风险。保险公司往往会拒之门外，比如地震、台风风险，因为它可能意味着给自己带来灾难。为了扩大可保性的范围，保险公司必须建立保险共同体来分散风险，在不扩大自己所承担风险责任的情况下，实现承保能力的扩大。

第一，原保险人通过再保险的方式将风险进行再分散，再保险包括横向（分保-再分保）和纵向分保（相互分保）。

第二，将巨灾风险在资本市场上债券化、证券化。第三，参与国际灾害补偿体系，巨灾风险已经是全球需要共同面对的问题，进一步扩展风险共同体。

2、扩张责任保险

我国目前责任保险处于起步阶段，存在保险产品种类有限，可保范围较窄，保额较低等缺点。为了匹配日益频发和不断扩张的责任事故，保险公司必须对责任保险进行扩张。这种扩张包括产品种类，可保范围及赔付额度的扩大。对于责任保险可保范围的扩张，分为横向扩张和纵向扩张。对于横向扩张，以政府在自然灾害中的救助责任为例，应包括政府对地震，台风等巨型灾害的责任。

（三）责任保险体系中政府的职责国家通过自身购买责任保险的方式将社会救助责任风险转移

到市场，同时，通过制定强制责任保险法律法规的方式，要求企业在社会责任风险中履行其应该承担的责任。政府在责任保险体系中还需要在以下两点履行责任：

1、建立健全法律法规责任保险是以法律法规为基础依据。在推行责任保险之前，首先要制定专门的法律法规。当前，我国有关第三方责任的法律法规不够完善，在很大程度上阻碍了我国责任保险规范化、制度化发展的进程，这是制约我国责任保险发展的重要因素。

2、直接参与保险市场某些风险巨大并且过于集中，无法仅通过私营部门机构进行管理。政府在一定程度上直接参与市场是必要的，在应对极端灾害损失的时候，公共部门的融资比私营部门融资社会化程度更高、融资效率也更高。

政府可通过两种方式参与保险市场。一方面，政府可以通过财政补贴保费或直接对保费进行减免的方式参与保险市场。另一方面，政府可以依托保险公司，向灾害风险的承受着提供保险，或者向提供了保险的保险公司提供在保险。