奥巴马政府的阿富汗反恐战略

奥巴马政府的阿富汗反恐战略

苏听葛腾飞

[内容提要]鉴于美国深陷伊拉克战争泥潭尧阿富汗安全形势不断恶化袁美国总统奥巴马于2009年3月正式宣布实施新的反恐战略遥该战略旨在通过战略重心东移袁集中资源在阿富汗实施反叛乱战略袁以达到从根本上铲除基地组织及其庇护力量的目的袁并兼有塑造地缘政治优势的考虑遥虽然奥巴马政府运用多种手段运作这一战略袁但面对阿富汗及其邻近地区局势的复杂性以及美国国内的各种制约因素袁其前景并不乐观遥

[关键词]奥巴马政府阿富汗反恐战略阿富汗国家重建

[作者简介]葛腾飞，南京国际关系学院国际战略研究所中心副教授、法学博士；苏听，南京国际关系学院国际关系专业研究生。

[中图分类号]D815[文献标识码]A[文章编号]1006-6241(2010)01-0019-06

美国总统巴拉克·奥巴马入主白宫以来，虽然其政府的阿富汗反恐战略在不断调整和完善，但其总体战略和相关政策已具雏形。奥巴马上台之初就声称将对布什政府所执行的扩张性反恐战略进行全面调整。[1]2009年3月27日，奥巴马政府正式提出新的反恐战略，并于9月16日公布《跨部门政策小组关于美国对阿富汗和巴基斯坦政策白皮书》（以下简称《白皮书》），[2]这标志着其阿富汗反恐战略已经出台。与《白皮书》同日出台的还有《阿富汗-巴基斯坦进程评估》，意味着其阿富汗反恐战略逐渐走向成熟。本文试图通过对以上两个文件以及相关资料的研究，剖析奥巴马政府的阿富汗反恐战略，并在此基础上对其战略前景进行分析。

一尧奥巴马政府实施阿富汗反恐战略的基本环境小布什政府在伊拉克陷入的困境迫使美国在对外战略上进行调整，而阿富汗出现的塔利班“中兴之势”又令美国公众忧心忡忡。奥巴马从大选开始，就酝酿美国反恐战略的改变。具体而言，导致奥巴马政府实行新反恐战略的客观因素有以下几个方面：

渊一冤美国不堪伊拉克战争重负袁撤军乃大势所趋

2003年小布什政府单方面发动伊拉克战争以来，美国虽然凭借强大的军事力量赢得了大规模作战阶段的军事胜利，推翻了萨达姆政权，但却在随后的6年时间里背上了沉重的包袱，备受压力和指责。政治上，美国不顾国际社会的反对，采取单边主义发动战争，其国际形象大打折扣，道义上严重失分。军事上，美军在伊死伤人数节节攀升，截止2009年9月1日，已有4,340人死亡，31,483人负伤。经济上，美军为维持伊拉克政局稳定，进行战后重建，不得不花费巨额资金。截止2009年年中，美国纳税人为伊拉克战争已花费8,000亿美元。[1]这在美国面临金融危机、政府财政赤字居高不下之时，实在是难以为继。因此，奥巴马政府从伊拉克撤军乃是顺应民心之举。而且从2008年起，伊拉克的安全局势渐趋稳定，伊拉克政府军在美军的大力扶持之下，已经初步具备独立执行任务的能力。再者，美国的严厉打击已经基本上摧毁了伊拉克“基地”组织再次发动大规模恐怖袭击的能力。这也是奥巴马政府逐步从伊拉克撤军、将战略重点转向阿富汗的重要原因。

渊二冤塔利班呈野中兴之势冶袁阿富汗安全形势日益恶化

小布什在借反恐的名义发动阿富汗战争之后，于2003年挥师伊拉克，美国的战略重心也随之从阿富汗转向伊拉克。这无疑给了塔利班一个绝佳的喘息之机。这期间，塔利班稳步推进，渡过了政权被推翻后最艰难的时期，目前已呈“中兴之势”。2008年12初，一家名为国际安全和发展理事会的国际智囊机构发布报告指出，“现在塔利班恐怖组织在阿富汗3/4的地区频繁活动。塔利班在阿富汗的活动范围从一年前54%的地区，增加到现在72%的地区”。事实上，塔利班已经成为阿南部地区的实际控制者。塔利班的势力甚至一度扩张到了距离阿富汗首都喀布尔以南约50公里的沃达克省，并且开始对喀布尔发动恐怖突袭和常规打击。此外，塔利班势力不断加强对巴基斯坦的渗透，其活动的区域也逐步扩大。塔利班势力新的膨胀严重危及阿富汗及其邻近地区的安全形势。阿政府和驻阿联军官员均承认，2008年是塔利班政权倒台以来阿形势最动荡的一年，塔利班的恐怖袭击活动比前一年增加30%，从该年5月起，驻阿联军伤亡人数开始超过驻伊美军。

渊三冤美国民众及盟友支持伊战意愿锐减袁但对阿富汗战争的支持度仍得以维持

自“9·11”以后，美国民众对阿富汗战争的支持率几乎没有发生大的变化。2009年2月的盖洛普民意调查显示，只有30%的美国人认为美国将军队派往阿富汗是错误的，而66%的美国民众认为没有错。[2]相反，美国民众对伊拉克战争的支持度却一路下滑。到2009年3月，仍有超过50%的美国民众认为伊拉克战争是一个错误。[3]国际社会对伊拉克、阿富汗两场战争的支持度也截然不同。美国发动伊拉克战争不仅没有得到联合国授权，而且遭到德、法等重要盟友的反对。虽然美国在伊战一开始就拼凑起所谓“意愿联盟”，但随着联军在伊伤亡人数的不断增加及伊局势的持久动荡，其盟友们纷纷将军队撤离伊拉克。所谓的伊战联盟事实上已经名存实亡。而美国在“9·11”事件后出兵阿富汗是得到联合国授权的，也赢得了国际社会的广泛同情和支持。巴基斯坦、中亚各国、俄罗斯、中国等都对美军在阿行动给予了政治上、道义上、情报上甚至军事上的支持。更重要的，美军在阿行动得到了北约盟友的全力支持。阿富汗国际安全部队的主体是北约联军，从2003年8月起北约便接管了对阿行动军事指挥权。奥巴马上台后主张对阿富汗增兵，英、法、德等欧洲国家尽管在增兵问题上有所迟疑，但依然承诺采取合作性态度。

二尧奥巴马政府阿富汗反恐战略的要旨基于上述原因，奥巴马政府上任伊始即对阿富汗军事行动进行彻底的检讨。这一检讨围绕以下核心问题展开：一是美国在阿富汗的目标是什么，这一目标与美国根本利益有何关联；二是若达不到这一目标，美国将受到什么样的危害；三是自“9·11”事件以来美国在阿富汗行动中哪些做法是成功的，哪些做法必须加以改变；[1]很大程度上，这一检讨确立的一些基本原则为奥巴马政府的阿富汗行动提供了理论根据。渊一冤实施战略集中袁清晰界定美国在阿富汗行动的战略目标在2008年的总统大选中，奥巴马就指出，美国在伊驻军分散了美军反恐的有限资源，导致美驻阿兵力不足，无法有效打击阿富汗、巴基斯坦境内新的恐怖主义营地。奥巴马政府指出，仍然不时活跃在阿富汗以及巴基斯坦西北边境地区的基地组织恐怖分子才是对美国安全构成现实威胁的最关键敌人。国家安全委员会领导的对阿富汗和巴基斯坦政策评估小组明确提出，美国应该非常清晰地强调其最核心和根本的目标是破坏、摧毁和战胜“基地”组织及其极端主义盟友，并确保它们不会在阿富汗卷土重来，也不会继续以巴基斯坦作为安全庇护所来组织训练和筹划恐怖主义袭击活动。评估小组认为，如果不能达到和实现这一根本目标，“基地”组织及其相连的极端激进主义组织便会重新聚集力量，美国国家安全也因此会再次面临恐怖主义的极大威胁。尤其是，如果不采取有效手段，这些恐怖主义组织极有可能会威胁到作为有核国家的巴基斯坦的核安全。对于美国来说，打击“基地”组织及其联带组织，阻止巴基斯坦这个核国家出现灾难性的不安全局势，防止核恐怖主义的出现，这是极其关键的国家安全利益所在。[2]因此，是否摧毁“基地”组织以及为之提供安全庇护的塔利班残余力量，是决定美国在阿富汗行动乃至遂行多年的整个反恐战略成败的关键。

3月27日，奥巴马政府正式出台阿富汗-巴基斯坦新战略，明确提出把美国的反恐重心转移到阿富汗以及与之相邻的巴基斯坦西北边境地区。美国新政府欲通过战略转移和战略集中，收缩被布什政府过于拉长的反恐战线，集中反恐资源，对付阿富汗和巴基斯坦境内的基地组织和塔利班，以期根本阻止国际恐怖组织再次将阿富汗和巴基斯坦作为发动重大恐怖袭击的据点。

渊二冤采纳非正规战争概念袁在阿富汗推行反叛乱战略

大致从小布什政府第二任期开始，随着美国在伊拉克陷入战略困境，美军开始强调一种新的非正规战争的概念。[3]所谓非正规战争，按美国国防部的定义，是指“国家与非国家行为者间为了争夺合法性及对相关民众的影响而进行的暴力斗争。尽管非正规战争可使用军事力量及其他各种能力，但更倾向于使用间接和非对称手段，以达到逐步破坏对手的力量、影响和意志的目的”。[4]这种非正规战争在内涵上囊括了叛乱与反叛乱，恐怖主义与反恐怖主义斗争等众多形态。美国国防部指出，叛乱和反叛乱军事行动是非正规战争的核心内容。恐怖主和反恐怖主义行动也是非正规作战的一个部分，并且常常是叛乱和反叛乱行动的附属行动。在最根本的层面上，这种非正规作战尤其强调对民众的控制和合法权威的建立，认为这是取胜的关键。在具体手段上，它强调运用间接手段和非对称手段；强调软实力、“巧实力”而非硬实力；强调民事手段、外交手段及多重手段的运用，而非单纯使用武力。显然，美军在阿富汗的军事行动符合这一非正规战争行动的基本概念。按非常规战争概念，将“基地”组织及塔利班视为破坏和阻碍阿富汗现任政府合法性权威的最大势力，能否成功地摧毁这两股力量，是确保美国阿富汗反恐任务取得成功的关键。为此，运用非正规战争概念实施的反叛乱战略就成为美国政府在阿富汗行动的必然选择。美军需要承担阿富汗的民众安全保护、经济发展以及帮助建立有效政府等全面的重建任务，也就意味着美国要对阿富汗做出远远大得多的军事、经济和政治投入。[1]为此，在采纳非正规战争概念之后，奥巴马府正式提出了以反叛乱战略为要旨的阿富汗-巴基斯坦新反恐战略。而同时公布的《白皮书》更提出，“美国的核心目标是破坏、摧毁和战胜‘基地’组织及其在巴基斯坦的安全庇护所，防止他们在巴基斯坦和阿富汗卷土重来”。核心目标包括五个方面：1.破坏阿富汗和巴基斯坦境内的恐怖主义网；2.推动阿富汗政府职能建设；3.提高阿富汗安全部队的独立作战能力；4.推动巴基斯坦政府的职能建设和社会经济建设；5.为实现以上目标，要寻求国际社会尤其是联合国的帮助。[2]可以看出，奥巴马政府试图通过反叛乱战略，即通过军事的、政治的和经济的综合性行动，支持阿富汗政府进行国家和社会重建，达到在阿富汗遂行反恐任务的根本目的。

渊三冤综合认识阿富汗-巴基斯坦作用袁积极采取多边主义策略袁营造地缘战略优势由于巴基斯坦的事态和阿富汗紧密相连，奥巴马政府认识到，巴基斯坦的不稳定势将威胁阿富汗的安全局势，而阿富汗的反恐失败也必将提升巴基斯坦失控的风险。考虑到巴基斯坦拥有核武器，其失控的风险更是美国所无法承受的。因此奥巴马政府深知，要想阿富汗的行动取得成功，就必须以地缘一体化的视角看待相邻的巴基斯坦及该地区事务。出于这些考虑，奥巴马政府任命理查得·霍尔布鲁克出任阿富汗和巴基斯坦特使，统一协调该地区事务。其用意在于美国政府认识到仅凭其一国力量和资源难以解决阿富汗问题，只有积极推行多边主义策略，赢得国际社会支持与合作，才能缓解美国国内经济政治和军事压力，为美国在阿富汗行动的成功营造有利的地区和国际环境，为成功解决阿富汗问题和重建阿富汗国家打下基础。同时，鉴于阿富汗局势的发展可能危及周边俄罗斯、中国、印度等国，以及与中亚、中东地区紧密相连的国家重要的地缘战略关系，美国也可借此影响周边主要地区和国家的战略取向，营造地缘政治优势。

显然，奥巴马政府将反恐重心移至阿富汗，加强美国在中亚各国的影响，无疑会进一步挤压俄罗斯的战略空间。对此，俄罗斯立即表现出对美国的抵制。2009年6月15日，俄罗斯、巴基斯坦、阿富汗三国总统在莫斯科举行三边会谈，讨论建立三边合作机制，解决反恐问题和周边安全等问题。但是，在美国决定停止在东欧的波兰和捷克部署反导系统后，美俄关系已有了较大改善。因此，俄罗斯也不得不面对美国重兵驻阿的现实，在阿富汗反恐问题上与美国进行有限的合作。在10月份的希拉里访俄之行中，美俄双方围绕阿富汗反恐合作问题进行了初步沟通。

在南亚地区，美国可通过反恐的名义向印巴施加更大的地缘政治影响。对中东波斯湾地区，美国具有通过阿富汗这一侧翼来对该地区的各方关系美国在阿富汗的力量也对上海合作组织以及中国的西部安全环境带来新的问题。

三尧奥巴马政府的阿富汗反恐战略运作方式渊一冤军事民事手段野双管齐下冶由于小布什政府一味强调运用军事手段打击恐怖主义，承诺的对阿经济援助口惠而实不至，阿富汗民众的生活水平不仅没有得到实质上的改善，反而因为长期战乱而每况愈下。这不仅激发了美国与阿富汗及相关国家间的矛盾，削弱了反恐国际合作，也在一定程度上助长了当地极端势力的回潮和发展。为此，奥巴马政府更加注重军事、民事手段的“双管齐下”。一方面，奥巴马政府向阿富汗增兵[1]，并说服和敦促北约盟国增加兵力，使总兵力达到足以制服塔利班和“基地”组织的程度，取得战场上的优势；同时促进巴基斯坦政府加大在西北边境打击基地组织和塔利班的力度，配合美国在阿富汗的军事行动。另一方面，美国极力承诺要帮助阿富汗、巴基斯坦两国建设成为充满经济活力的稳定社会，减少美国在阿、巴所面临的“信任赤字”。美国国会批准的2010年度用于阿富汗战争的预算高达650亿美元。《白皮书》指出，阿富汗70%的地方是偏远山区，这些地方的无业青年就是塔利班的主要兵源。因此，美国有必要全面修订民事援助战略，首先是提高对阿富汗农业生产投入，创造农业就业机建设和制度建设的援助，以此改变在阿富汗民众心目中的美国形象，提高美国在当地反恐的社会支持度。

渊二冤支持和促进阿富汗政权建设

《阿富汗-巴基斯坦进程评估》指出，美国的目标之一就是“推动建设一个更能干、更负责、更有效的阿富汗中央政府。该政府最终能够服务于阿富汗人民，能够在有限的国际支持之下，担负起维护其国内安全的职责”。[2]

在这方面，奥巴马政府在阿富汗面临的主要任务有：首先是帮助进行阿富汗政权建设，提高政府治理的效率。同时，通过与各路军阀谈判，化解各民族、各宗教派别之间的政治矛盾，消除军阀割据局面；通过提高阿富汗各级地方政府的可持续管理能力，扩大阿中央政府的权力和威信。其次，大力加强阿富汗安全力量建设。计划扩充阿富汗国家安全部队（军队和警察），支持阿政府拓大、巩固中央政府的管辖范围，摆脱其目前实际控制范围仅限于喀布尔周边的尴尬局面。“美国将在两年内将阿富汗军队扩充至13.4万人，警察扩充至8.2万人，如果情况和资源允许，还可以额外扩充。”[3]此外，美国还将支持组建“阿富汗公共护卫队”，作为阿富汗安全部队的一部分。第三，适时采取谈判策略，推动阿富汗政治和解。美国设想通过鼓励阿富汗政府争取可以和解的叛乱分子，分化塔利班，使得塔利班的温和派与“基地”组织彻底分离。美国认为，以奥马尔为首的塔利班顽固分子已经与基地组织联盟，阿富汗政府不能与之和平谈判。然而，塔利班中只有5%的人是不可改变的死硬分子，25%的人立场并不坚定，而70%的人打仗只是为了一份报酬。如果政府支付给阿富汗安全部队的工资明显高于叛乱力量，以此争夺人心，说服大多数叛乱分子放下武器，反对基地组织，并且接受阿富汗宪法，那么美国就极有可能赢得阿富汗战争。因此，美国要求阿富汗政府在每个省都设立办公室，支持“地方治理专员”与中下层叛乱分子进行和解谈判，分化塔利班，以争取将大部分塔利班非顽固势力融入阿主流政治进程。

渊三冤推动国际社会参与尧支持阿富汗重建

《阿富汗-巴基斯坦进程评估》指出，美国应该让国际社会积极参与解决阿富汗问题，为稳定阿富汗局势而达成一个国际共识。毫无疑问，更加灵活地倚重国际社会，尤其是北约盟国和主要地区大国的力量，是奥巴马政府推行阿富汗新反恐战略的主要运作方式之一。其具体内容包括以下几个方面：第一，要求盟友、国际组织以及其他重要的地区大国向阿富汗提供必要的经济援助。在目前美国仍被金融危机缠身之时，国际社会的对阿经济援助就显得至关重要。第二，推动国际社会在治理阿富汗毒品问题上进行合作，因为毒品经济已成为“基地”组织和塔利班活动资金最主要的来源之一。2009年8月美国中央情报局和国防情报局发布的报告估计，塔利班一年从毒品贸易中得到的收入达700万美元之多。[4]第三，允许有能力的非政府组织在阿富汗独立自由地运作。非政府组织主要从事人道主义救援、卫生、教育、农业等基础工作，在阿富汗和平进程和重建中扮演着重要的角色。显然，非政府组织取得的成就可能将大大改善美国和北约盟军的形象，增强阿富汗社会对美国的信任。

四尧奥巴马政府阿富汗反恐战略的前景《阿富汗-巴基斯坦进程评估》指出，奥巴马政府将在2010年3月30日再次出台一份新的《阿富汗-巴基斯坦进程评估》，对阿巴战略形势进行详细分析。虽然目前还不能充分预知奥巴马政府阿富汗战略的演变过程，但至少可以看出这一反恐战略的某些端倪。

渊一冤美国政府的阿富汗反恐战略建立在以下假设的基础之上遥一是阿富汗-巴基斯坦新战略在一个较长时期内能够得到美国民众较好的支持；二是主导阿富汗的政治力量将听命于美国，巴基斯坦政府也会和美国进行较长期的反恐合作；三是巴基斯坦和阿富汗两国政府将形成反恐共识和建立起相应的协调关系；四是美国及其盟友能够在阿富汗成功地担负起所谓的重建使命；五是区内其他非盟友国家，包括阿拉伯国家、俄罗斯、印度、中国等都能够对美国在西南亚的行动予以谅解甚至支持。可是，从长远来看，美国这几重战略性假设都缺乏持续性的坚实基础。

渊二冤近几年内奥巴马政府仍将继续坚持反恐大业袁不会轻易撤出阿富汗遥毕竟反恐事业的成败关系到当今美国至关重要的国家安全利益，而阿富汗反恐事业更是奥巴马政府一再强调的战略性任务。而且，阿富汗是北约在大西洋防区之外进行最大规模军事行动的地区，也是北约从本土防御向对外干预转型的实验场，具有高度的“示范效应”。因此阿富汗反恐事业成功与否也关系到北约的职能转换和美国的北约盟主地位。

渊三冤从美国对阿富汗的总形势来看袁目前美国的处境比过去有利遥在最近的阿富汗大选中，四个总统候选人都公开表示支持美国的军事存在。[1]据2009年10月8日的盖洛普民意调查显示，虽然美国国内反对增兵的人数逐渐上升,但是仍然有高达80%的美国人支持美军继续留在阿富汗，而支持的理由则是美国的军事存在会削弱恐怖分子对美发动恐怖袭击的能力。[2]

渊四冤奥巴马政府要取得阿富汗反恐战略成功的前景并不乐观遥正如奥巴马所说“这场战争不会很快结束也不会轻易取胜”。[3]随着战争进程的拖长，奥巴马政府将不得不面临军力紧缺、作战效果不理想的困境。阿富汗以及巴基斯坦西北部边境地区地形复杂，塔利班和“基地”组织又奉行“打了就跑”的游击战术和“汽车炸弹、人体炸弹”等恐怖战术，这往往使得美国和北约联军的高科技武器难以发挥作战效果。驻阿美军计划切断塔利班的主要经济来源，即鸦片种植和大麻的生产，但这些鸦片、大麻生产和贸易的支持者不仅仅是塔利班，还有那些支持卡尔扎伊政府的地方军阀们，甚至包括一些阿富汗民众。为此，美军要切断鸦片贸易，还面临与阿富汗民众增加对抗性的可能以及为阿富汗民众转变经济生产方式的复杂问题。

渊五冤奥巴马政府要完成对阿富汗国家重建的任务只是一种渺茫的远景遥阿富汗是世界上十大最贫困的国家之一，几百年以来，中央政府都是软弱无力，某些地方的文盲率高达70%。[4]阿现任政府的合法性及其治理能力未得到大多数阿富汗人的承认。奥巴马政府将其战略的最终成功建立在使这样一个落后的部落社会成功改造为民主稳定、经济发展的现代国家的基础之上，即使有一定的可能性，也恐怕非一朝一夕所能企及。

[收稿日期院2009-10-22]