公共行政发展过程中的绩效范式变迁及其演化规律

公共行政发展过程中的绩效范式变迁及其演化规律

王晓晖

中新天津生态城人力资源服务中心

1、绩效范式变迁问题的提出与分析思路

1.1绩效范式变迁问题的提出

随着新公共管理运动在世界各国的发展，绩效评估已经成为世界各国政府普遍采用的管理工具，这意味着绩效以及如何提升政府绩效是人们关注的重要主题之一。在此背景下，政府绩效评估已经发展成为政府绩效管理，甚至有些学者呼吁从政府绩效管理发展到政府绩效治理并尝试建立基于公共价值的政府绩效管理的学科体系。然而，绩效管理在实践中也存在诸多挑战，比如绩效管理的可持续性、绩效信息的使用与反馈等问题。面对实践的挑战，绩效管理理论迫切需要理论创新，以适应不断变化的经济社会环境。对绩效范式变迁的研究是绩效管理理论创新的前提和基础。同时，从政府绩效管理学科角度来说，客观上也需要对政府绩效范式演变历史进行研究，回答政府绩效演变过程和规律，以此夯实学科的发展基础。

1.2绩效范式变迁的分析思路

政府绩效管理与公共行政实践是相伴相生的，因此，我们试图从公共行政发展过程中分析政府绩效范式的演变过程及其规律。公共行政是现代国家的产物，学者对公共行政发展过程的认知有不同的观点。

从政府绩效的概念来看，政府绩效实质上是社会建构的产物，应将政府绩效与社会、政治和经济发展的实践联系起来，考察政府绩效在不同社会、政治和经济实践下的不同内涵和指向。因此，本文试图通过分析公共行政三个范式所在的具体时空环境，来探究政府绩效范式的变迁及其规律。

2、公共行政发展历程中的绩效变迁

2.1传统公共行政范式下的政府绩效

传统公共行政的早期，人们主要关注的是公共政策的执行效率问题，并且确立了官僚机构作为绩效生产的主体，提出了一系列官僚机构的组织原则以提升其能力，树立了效率和经济作为绩效评价标准，并以控制投入作为手段管理绩效生产。

2.2新公共管理范式下的政府绩效范式

在新公共管理范式下，政府绩效成为各国政府普遍关注的问题。人们大都认为绩效生产的主体不仅是政府组织，而且还应该包括非营利组织，甚至企业等伙伴。同时，在评价标准上，除了效率、成本外，效益也成为重要的评价标准，并且开发了多种评价手段评估政府绩效。

2.3新公共治理范式下的政府绩效范式

在新公共治理范式下，绩效生产主体不仅是多元的，并且还提倡政府绩效合作生产模式；在绩效评价标准上，确立了公共价值在公共组织目标中的核心地位。这意味着，绩效评价标准更加多元化，除以往的效率、经济、效益，还增加了公平、合法性、透明性等诸多公共价值。

3、政府绩效范式变迁的规律

3.1政府绩效一直都是公共行政发展中的主题

从公共行政发展范式变迁来看，尽管不同范式下，政府绩效内涵根据社会需求的变化而演变，但这恰恰说明，政府绩效一直都是人们关注的核心问题。尽管，并没有明确使用"政府绩效"这样的概念，但对政府绩效生产主体以及政府绩效评价标准（效率、经济、腐败、效益、公平等公共价值）的关注，恰好证明了公民对政府绩效的关心，可以说，政府绩效一直都是公共行政发展的主题。

3.2政府绩效是推动公共行政范式变迁的主要动力

在公共行政范式变迁过程中，政府绩效推动了公共行政范式变迁，可以说，其是公共组织不断发展的核心动力之一。如果说私人企业不断前进的动力是利润的话，那么，政府等公共组织不断前进的动力便是绩效。政府绩效通过政府生产过程和评价过程将公民和政府两个行为主体紧密连接在一起。一方面，政府绩效生产过程的逻辑起点是特定情境下形成的公民诉求，公民诉求以公共价值的形式经由政府政治程序和行政程序形成政府公共政策或公共项目的目标，继而在相应的公共资源投入中产出公共结果；另一方面，政府行为的结果还需要经过利益相关人的评价，并通过绩效评价等公民参与或民主投票等方式表现出来。正是公民评价与政府产出之间动态平衡，推动了公共行政不断发展。具体来说，在公共行政范式的各个阶段，每当公共行政范式与具体时空下公共行政需求发生矛盾时，也就是公共行政绩效表现不佳的现状促使公共行政的实务界和理论界作出反思和回应，并在应对这些绩效问题之中，形成了新的公共行政范式，并推动政府改革。可见，在这当中，对政府绩效的关注不仅是公共行政范式变迁的起点，也是推动公共行政范式变迁和公共部门改革的重要动力。

3.3政府绩效观念是一个由隐性到显性渐进演变的过程

在公共行政建立早期，虽然已经提出了政府绩效测评，但政府采纳和实施测评都不是一件容易的事情，这种提升公共生产力的方法起初并未得到广泛的认可。这可以从预算制度的建立和变迁中体现出来。从预算制度的发展过程及其内容来看，预算与政府绩效联系密切，可以说，在民主体制下，预算制度是对政府绩效的衡量和约束。随着政策科学兴起，政策评估日益被人们所重视和接受。政策评估实践加深了人们对政策结果与政策效果认知程度，并提出了成本-效益等概念。在新公共管理运动的实践中，人们开始真正关注政府绩效评估，并将其作为提升公共生产力的主要方式之一。可见，人们对政府绩效测评的认知和使用是不断深入，不断清晰、明确的过程。

3.4政府绩效内涵由单一绩效观演变到结构性的多元绩效观

从政府绩效评价标准的发展来看，政府绩效评价标准是一个不断丰富的过程，从早期单一维度，即经济和效率，发展到新公共行政时期的社会公平，再到新公共管理时期的"4E"即经济、效率、效益和公平。在新公共治理阶段，"合作"和"公民参与"等公共价值是政府绩效评价的重要标准之一。这说明，政府绩效内涵随着社会需求的改变而不断丰富，并且其内涵从单一维度发展成为多元维度，从单一内核发展成为结构化的内核。

3.5政府绩效范式的变迁与经济社会环境的变化密切相关

政府绩效实质上是社会建构的产物，其既包括绩效生产过程也包括绩效评价过程。在民主体制下，社会环境的变化，造就了新的公共需求，这种新的公共需求通过政治程序和政治机制反映到政府公共政策之中，继而产出公共价值。政府行为受到公民的监督，政府也要积极回应公民需求。政府绩效是一个多方参与的多重博弈所产生的均衡结果。正是在公共需求和政府回应的动态平衡之间，政府绩效内涵得以重新界定。

参考文献：

[1]包国宪，王学军.地方政府绩效研究视角的转变：从管理到治理[J].东北大学学报：社会科学版，2012（5）：432-436.

[2]包国宪，文宏，王学军.基于公共价值的政府绩效管理学科体系构建[J].中国行政管理，201（5）：98-104.

[3]史蒂芬·奥斯本.新公共治理?--公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军，译.北京：科学出版社，2016：3.