PPP模式在地下综合管廊项目中的应用研究

PPP模式在地下综合管廊项目中的应用研究

李俊仁

中建新疆建工（集团）有限公司总承包分公司新疆乌鲁木齐830002

摘要：伴随着我国经济建设的发展，城市地下综合管廊项目逐渐增多，而地下综合管廊是保障城市运行的重要基础设施，但其运行、管理、维护的难度大，建设成本高，是制约其发展的重要因素，国家多次出台相应的政策推进综合管廊建设，并强调在地下综合管廊建设中采用政府和社会资本合作模式（即PPP模式），优先考虑社会资本的引入。本文从地下综合管廊与PPP模式的相关概念出发，分析了PPP模式在地下综合管廊项目应用中所存在的问题，并针对其存在的问题提出了相应的措施，以促进地下综合管廊建设健康、稳定的发展。

关键词：PPP模式；地下综合管廊；应用研究

引言

地下综合管廊是为城市提供公共服务的基础设施，其主要是指市政地下管线综合体，也就是将市政管线如污水、燃气、给水、工业气、通信以及电力等地下空间资源系统进行统一的规划，将其纳入到一个共同的地下构筑物当中，进行综合敷设，并且通过设置专门的吊装、检修口、控制和检测配套系统等，从而实现其统一的运营与管理。地下综合管廊的建设对于城市承载力的提升，对于满足城市的民生需求具有重要的意义。

1PPP模式概述

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值（ValueForMoney）原则。

从以深圳沙角B电厂项目为代表的我国最早的一批BOT项目开始，PPP模式一直伴随着我国经济社会的发展走过了三十几年。而以2015年6月1日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》为标志，确立了社会资本可参与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。该办法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

PPP发展近5年来成效显著，投资额持续增长。截至2018年10月末，近5年来，全国已有4302个项目签约落地，带动投资6.6万亿元，19个领域的基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务。根据全国PPP信息平台数据，截至2018年三季度，管理库累计项目数8289个、投资额12.3万亿元。

2PPP模式在地下综合管廊项目中的应用现状及存在的问题

2.1实现经济社会效益周期长

项目建成后，可避免传统直埋模式下产生管道扩建，维修等道路反复挖掘造成的马路式拉链，不再产生额外建筑垃圾并减少环境污染；同时，管廊集成管道可有效避免了管道与土壤和地下水的直接接触，延长管道使用寿命并降低维护成本。然而，这种“节约”要在管廊的整个设计寿命中逐渐实现。因此，其经济和社会效益需要在很长一段时间内逐步显现，这严重考验了社会资本的投融资能力。

2.2项目融资压力大

由于项目投资规模大项目融资也很困难。融资难题主要体现在四个方面：首先，PPP项目的回报率相对较低，难以弥补较高的融资成本（目前许多社会资本方主要依赖银行贷款）；其次，PPP项目合作期较长，金融机构一般会倾向性选择流动性风险较低的短期和中期融资，导致不匹配；第三，基准利率和通胀变化带来了融资的不确定性；第四，我国目前的PPP项目很难实现有限的追索融资。

2.3入廊费和日常维护费的价格风险

鉴于管廊建设运营在国内仍处于发展阶段，在实践中无相关成熟案例可作为有效借鉴，使得各地方政府无法出台相关定价标准，或者出台的地下综合管廊入廊费和日常维护费的政府定价或指导价不具备可操作性和市场竞争性，致使项目公司在向入廊管线单位收费时无据可依。因此，无论采用“直埋成本法”还是“空间比例法”均不能有效地解决该问题，项目建设成本及运营成本难以在地方政府及入廊管线单位之间进行合理分摊。

3PPP模式在地下综合管廊项目中的应用对策研究

3.1合理设置合作期限

根据住房和城乡建设部的数据，50年地下综合管廊的建设成本为1.2亿元/公里，50年内地下埋地管道的建设成本为7.3亿元。地下综合管廊50年的维护和运营成本为4亿元/公里，50年内地下埋地管道的维护和运营费用为9300万元/公里。与地下直埋管道相比，新管廊的初始建设成本较高，但维护和运营成本较低。实现地下综合管廊的经济和社会效益需要很长的周期，相应的PPP合作期也应适当增加。与道路等其他基础设施PPP项目相比，地下综合管道工程的合作期一般建议不少于25年。我们将该项目设定为30年（即3年的建设和27年的运营）。

3.2明确入廊要求，确保各管线使用单位多方协调

配合综合管廊的修建需要道路、市政、电力、排水、燃气、通信等多个部门的协调与合作共同完成。因此，在PPP项目初期，领导小组办公室应负责与各部门和单位建立协调网络，明确其相关负责人，可以协调和促进管线单位参股项目公司，参与地下综合管廊项目的实施，从而实现政府部门、管廊建设运营的社会资本方以及管线单位的三方共赢。

3.3多元化实现项目公司融资

打破原有的单一融资模式，创新PPP融资工具，解决融资难题。例如，PPP行业基金、资产证券化项目收益债券、永久债券和其他创新融资方法被用于PPP项目。为降低融资风险，社会资本应在项目初期尽早与金融机构沟通，并根据项目合作方式和交易结构，结合各方意见，优化融资解决方案，提高融资能力，为项目创造更多价值空间。对于合作过程中基准利率和通胀变化带来的风险，如果利率和通货膨胀率在一定的变化范围内，管廊的建设和运营单位应当承担责任；如果超出约定的变更，可由管道建筑和运营单位与政府合理分担。另外，还可采用提供更高的政府补贴，为管廊建设提供开发性低息贷款，为项目公司收益争取免税等其他补贴方式。

3.4要求新建管廊区域所有管线入廊

为了解决进入走廊的困难问题，在地下综合PPP项目的初始阶段，新疆石河子市政府建立了包括市政府、市城管委、市财政、发展和改革等领导在内的项目推进领导小组。领导小组办公室将负责与各部门单位建立协调网络，并明确各部门的相关联系人和负责人。定期举行联席会议，并在适当的时间签署每个管道用户的入境协议。同时，引导装置对电力、排水、燃气、通讯和其他单位，在建造综合管廊的区域，在管廊中预留管道位置的，相关管道单元不得在管廊外单独布置管道位置。对于地下综合管廊外新建管道，规划部门不批准，建设部门不批准施工许可证，市政道路部门不批准开挖许可证。对于在旧城区有管道的单位，他们也被动员进入他们的走廊。

结语

城市地下综合管廊工程是城市基础设施建设的重要组成部分，将PPP应用于城市地下综合管廊工程项目中将利于项目更好更顺利地实施。但由于当前PPP模式在我国仍处于初步阶段，作为一项复杂的模式，在应用过程中必然会存在一些亟待探索和解决的问题，因此，针对PPP模式应用于城市地下综合管廊工程，各参与主体应在互相配合中找到现阶段存在的问题、矛盾，对症下药，真正做到风险共担、利益共享。

参考文献

[1]常庆海，张若乔.地下综合管廊项目PPP模式详解[N].中国建设报，2016-01-15005.

[2]杜娅妮.地下综合管廊项目PPP模式应用研究[J].建筑经济，2016，10：58-61.

[3]杨贺龙.关于地下综合管廊项目PPP模式的思考[J].中国建设信息化，2017，02：57-61.