中国地方财政职能的转变及挑战

中国地方财政职能的转变及挑战

卞良慧

（江苏省如皋市如城光华幼儿园，226500）

1、地方财政职能的重新定位

政府职能的重新定位应由单元取向向多元取向的转变；政府职能的转变则应由功能性向结构性的转变；政府职能的创新体现在职能的建构与再造，也就是政府职能结构性的转变意味着政府职能要从传统的、单一的、整体的政府职能向分散的、多元的政府职能转化，打破政治与经济、国家与社会的一元结构模式。

在立足中国国情和实践经验的基础上，借鉴发达国家政府改革的有益成果，利用经济全球化的契机，推进我国的行政管理体制创新，是我国政治体制改革的当务之急。首先，政府的工作重点应从优化区域经济环境向优化经济过程转移。政府部门不仅要关注改善区域经济的环境，而且应当在一定程度上成为区域经济过程的重要参与者。政府的主要作用，应当以优化投资环境为起点，拓展到优化产业发展的整个过程，即从外围服务扩展到内部服务。其次，要力争全面实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变，最终建立一个决策科学、行政规范、政策灵活、行为自律、施政高效的权威政府，使我国的政府管理体制能够尽快适应经济全球化的要求，在国际事务中发挥强力政府的作用。最后，从反应型到引导型的转变。在新的发展条件下，政府应对产业结构、产业发展趋势进行规划，这就要求政府在决策、咨询、运作方面表现出更大的主动性。

2、加强经济监控体系和税收杠杆的作用

随着市场经济和科学技术的迅速发展而出现一系列社会问题，需要政府加强经济监控体系，强化税收杠杆，以确保平等竞争和一切经济法制化。特别是通过地方政府职能的不断完善，地方政府在失业保障、环境保护、生态平衡等，建立社保体系，强化监督协调，人口控制中的作用都将是不能忽视的。

清楚明确地分配中央、地方和省内的支出责任，是完善地方政府财政职能改革的第一步。要清楚地界定各级政府独立的负责提供公共服务，对于共同承担的责任，应当确定哪级政府负责。避免地方政府“越位”现象的发生，减轻地方政府的负担，特别是失业保险、社会保障和福利这些目前由省级以下政府承担的非常沉重的支出责任。

放宽对地方政府负责基础设施投资的筹资限制。比如:允许地方政府向商业银行借入由财政负担的款项，并在国内市场发行债券。当然，与之配套的，要对地方政府借款建立严格规章制度，包括债务总额和债务偿付限制，仅限于资本性用途，并建立有效的监管和财政职责机构，这样可以满足地方对基础设施投资的巨大需求。

合理划分政府间支出责任，给予地方政府正式的收入(税收)自主权。国际经验表明，个人所得税和财产税可能是地方收入自主权的两个重要来源，因此，有必要加大这两个税种的覆盖面并拓宽税基(建立省级以下政府的税收管理体系，加强和完善对个人所得税的征收；强化财产税，并最终将它转变成现代经济体制中的房产税)。这样通过个人所得税、财产税和消费税等主要调节收入分配差距的税收分配体系，有效调节收入分配的同时，给予地方政府更多的财力对社会弱势群体提供社会保障。

实行合理的财政平衡政策和区域政策，加强预算管理，进一步规范地方财政收支行为，减少预算的随意性。自财政分权改革以来，地方政府预算外和制度外收入不断膨胀，需要继续降低预算外活动对地方政府的重要程度，例如费改税。在收入分配改革已经提供给地方政府足够的收入自主权和足够的资金之后，彻底改变地方政府高度依赖预算外财力的现状。推进基层民主制度建设，重塑地方政府行为模式，逐步缓解由于预算外资金高度依赖造成的扭曲的激励机制和地区间差距的扩大。

3、完善均等化的转移支付制度

目前，世界各国大都实行单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式，而我国东部与中西部地区差距过大，中央财力又十分有限，单靠中央对地方的纵向转移，实现地区间公共服务的均等化，将会旷日持久，遥望无期，难以实现。所以要实行更加合理的财政平衡政策和区域政策，任何财政分权的国家都伴有公平性的转移支付体系，而中国地区间人均财政收支以及公共服务的巨大差异要求中央政府应实行更加公平的转移支付体制，地区之间的合理分工成为优化中国发展绩效的必要途径。我国东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础，只是尚未形成制度，更何况目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展。[4]按照地区区位和资源分布，在中国形成东部以轻工业、服务业为主，中部以重工业和种植业为主，而西部以资源开发和牧业为主的经济格局有利于加快地区间的协调发展，提高国家整体经济发展水平，从而最终也有利于东部地区经济的发展。因此，可以在目前以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移支付。

4、地方政府财政职能面临的挑战

经济全球化带来了很多机遇，但我们在抓紧利用这些机遇的同时，也要积极应对经济全球化给地方政府所带来的诸多挑战。

第一、经济全球化对我国地方政府的经济管理职能提出了挑战。经济全球化对我国经济管理职能的挑战来自两个方面:一是国际经济组织的挑战，一是跨国公司的挑战。在经济全球化条件下，各国经济的互相依赖空前加强,任何一个国家的内部失衡都会反映为外部失衡，进而很快影响到与其有紧密联系的国家，最后极有可能世界各国陷入失衡和危机的境地。因此，经济全球化使国家的经济管理职能受到国际因素的限制和制约，使其作用的发挥要困难得多。所以，我国要适应经济全球化发展对国家经济管理职能转变的要求，及时加以调整。否则就会殃及国民经济发展和国家经济安全。[5]

第二、大量的外资进入对地方政府提供公共服务的能力提出了挑战。因为外资的进入容易造成国内产业内部的结构矛盾，所以，地方财政需要中央进行转移支付，而转移支付的目标主要有:调剂地区间财政收入水平的差异，达到地区间公共服务水平的均衡；实现中央政府的财政再分配功能，加强中央宏观调控；提高地方政府提供某种公共产品的能力。

第三、外资进入间接造成了我国地区间财政能力的差异。从总量上看，我国吸引了大量的外资，但是外资容易集中在少数地区，造成了全国地区间经济差距不断扩大，容易引发一系列的经济、社会问题。这就需要中央政府在建立规范的财政转移支付制度的同时，实行对落后地区的倾斜政策，适当加大对经济不发达地区的专项拨款力度。要充分考虑落后地区的承受能力，对缺口部分应适当通过转移支付弥补。

随着经济全球化步伐的不断加快，地方政府在执行财政职能时，往往处于一种囚徒困境，各地方政府在政府竞争的过程中，往往从自身利益出发，因此一般倾向于扩大支出，粗放经营，从而给中央政府的宏观调控带来了一定的困难，并造成了财政资金的巨大浪费。[6]实践证明，经济与社会生活越复杂，越需要加大政府的调节力度。但是，我们也必须结合中国的具体国情和历史来客观地看待处于经济转型期的中国地方财政职能，并不断地根据社会和经济的发展来完善我国的地方财政职能。