对土地储备专项债券问题的思考

对土地储备专项债券问题的思考

韦毅强

广西中马钦州产业园区投资控股集团有限公司广西钦州535000

摘要：随着经济的快速发展，城市建设脚步加快，对于土地的需求越来越多，同时需要大量投入更多的建设资金。为完善地方政府土地储备债务管理，规范土地储备融资行为，土地储备专项债券应运而生。因此，本文认为有必要对土地储备专项债券内容进行研究。

关键词：政府债务；专项债券；土地储备

引言

随着土地储备特别债券发行和使用的推出，土地储备特殊债券与土地储备工作之间的联系问题开始出现。如何完善土地储备特殊债券制度，使其更加符合土地储备经营特点，本文探讨了相关问题。

1土地储备专项债券有关政策内容

1.1政府特殊债券

根据“地方政府发行特别债券管理暂行办法”（财政[2015]83号），地方政府特殊债券是指市，自治区，直辖市政府（包括已批准省政府发行自行开发的债券）。为具有一定收入的公益项目发行的政府债券，其在一定时期内可使用与公益项目相对应的政府资金或特殊收入，地方政府特殊债务是中国的各种地方政府债券，而特殊的土地储备债券是政府特定的债券创新。

1.2土地储备专项债券

根据财政部和国土资源部颁发的“地方政府土地储备特殊债券管理条例（试行）”（财税[2017]62号），地方政府土地储备特殊债券，是指地方政府为土地储备发行的地方政府特殊债券，与国有土地使用权转让收入或国有土地收益基金收入相协调（项目所对应的土地转让收入）并计入政府基金的预算。

2土地储备专项债券发行的必要性

2.1有助于避免地方政府债务风险

当银行可以开展土地抵押贷款时，有些地方直接或间接使用土地储备机构作为政府的融资平台，非法占用土地储备资金，各城市的投资政府平台公司也借用土地储备的名义进行融资，急剧的增加地方政府的债务风险。因此地方政府通过规范发行土地储备特殊债券，可以使用专项资金。同时，省（自治区）政府作为债券发行的主体，可以有效防止各地市的地方政府债务的无限扩张，降低区域金融风险的可能性，同事调整土地储备融资方式后，资金的需求得到了保障。由于全国经济发展水平，财政状况和资源禀赋差异较大，特别是欠发达地区，地方财政债务规模大，分配方向主要集中在教育，基础设施等民生，之前的模式全靠土地储备机构或者政府平台公司以土地抵押进行融资，筹集基础建设的资金。因此，当银行金融机构的土地抵押贷款被取消，各个地方政府急切需要新的方式来筹集资金，土地储备专项债券应运而生，即规范了土地储备的融资行为，也可通过发行土地储备债券来确保土地储备资金的需求，“地方政府土地储备特殊债券管理办法（试行）”的发布符合形势的变化，有效保证了土地储备融资方式调整后的资金需求。

2.2它符合土地储备业务的运营特点

土地储备的运作有其自身的特点，资金需求量大，往往投入后，因土地流转和偿还债务的时间很难预料，资金收拢存在不确定性，资金支收难以平衡。土地储备是一项资本密集型工作，资金的使用与特定储备土地资产的形成有关，其中大部分资金投入都是在征收集体土地这块，与人民的切身利益密切相关，维护社会稳定的要求高。一般债券很难适应土地储备业务的法律和特征，建立土地储备专项资金，是根据土地储备的经营特点，有效解决地方政府一般债券与土地储备的匹配问题。

2.3探索储备土地的价值

土地储备和开发前所需的资金数额巨大，吸引社会分散资金投资的门槛很高。通过发行土地储备特殊债券，将不流动，难以分割，不适合小规模投资的储备土地资产引入高效灵活的债券市场，发行土地储备专用债券，丰富了债券投资品种，增加了社会资本投资渠道。

3土地储备专项债券相关问题

3.1土地储备债券的发行与土地储备资金需求进一步协调

地方政府债务受配额管理，发行土地储备特殊债券不能突破债务上限，而且地方配额也不同，可能存在一些地方借款空间，但可以满足土地储备的基本财政分配，不需要特殊的土地储备准备金。在一些地方，借款空间很小，对土地储备资金的需求很大，但土地储备特殊债券的数量有限。这样，土地储备债券专项储备空间不足，小额需求空间充足，土地储备特殊债券的作用无法得到充分利用。

3.2土地储备特殊债券的发行时间需要与土地储备工作挂钩

特殊土地储备债券作为地方政府特殊债券的一部分，需经全国人民代表大会或其常务委员会，国务院和省人民代表大会批准。一般来说，它们必须最早在每年的4月和5月到位。上年度，土地储备机构根据工作需求确定了土地储备特殊债券需求金额，并于年初开始了相关的土地储备业务，债券发行与业务发展之间的时间差异影响了土地储备特别债券的使用效率。

3.3土地储备特殊债券还款模式有待进一步完善

根据土地储备特殊债券管理规定，土地储备特殊债券本金的偿还，应当与债券发行对应的土地储备项目取得的土地出让金相当，土地出让金收入对应，在债务限额内偿还，相应的具体项目的收入将予以偿还，其他项目不得套用偿还到期债券。在实际情况下，由于土地市场等不确定因素，土地储备工作无法按时完成并按计划完成，土地出让收入暂时难以实现，可能造成违约风险。

3.4土地储备特殊债券用于对应项目，并有可能存入资金

在实际工作中，土地储备债券对应项目可以提前完成储备土地的出让，债券还款期尚未到位时，虽然土地储备特殊债券管理办法规定，在发行土地储备特别债券时，可以根据土地出让收入规定预先偿还债券本金的条款。但是，债权人将考虑利息收入，可能不接受预付款协议或具体操作。

4对相关问题的思考

4.1土地储备专项债券的建立

银行土地抵押贷款停止后，有效降低了土地储备的财政压力，对于规范地方政府的筹资行为，防范风险具有重要意义。但是，在实际工作中，有必要进一步完善特殊土地储备债券与土地储备的具体业务之间的联系，以便更好地为土地储备服务。

4.2为当地经济发展服务

根据储备土地资产评估和土地储备资金需求，结合各地区经济发展程度和债务状况，协调各地特殊土地储备债券的发行，探索建立国家土地储备特别债券在国家债务限额内。然后，从这个“大板块”，解决各种土地储备中特殊债券的分配问题。

4.3探索优化土地银行特殊债券基金使用的方法

积极探索在特定条件下允许某些资金投入其他项目以降低资金使用成本的条件，当且仅当土地储备特别债券交易对手完成，但债券尚未到期时，建议允许这部分资金用于其他项目。但与此同时，有必要防止用于其他项目的资金在债券到期日交割，从而导致债券违约的风险。

结语：

随着经济的发展，土地储备和储备的区域不断扩大，土地储备的形式逐步多样化。在土地供应相对稳定，土地需求持续增加的市场条件下，未来的土地储备、整理和开发业务将有广阔的发展空间。土地储备资金筹集渠道上创新多元化融资方式和土地专用债券，将促进社会公益事业的建设，创造良好的社会效益。

参考文献：

[1]财政部《地方政府土地储备专项债券管理办法》财预〔2017〕62号

[2]土地储备专项债券将发行.遏制地方违法违规变相举债.证券日报2017-06-02

[3]程晓波，新型城镇化背景下地方政府债务管理制度创新——土地储备专项债券发行的挑战与对策.2017.11.