区域统筹视角下的山区小城镇空间发展对策研究

区域统筹视角下的山区小城镇空间发展对策研究

赵品明

深圳市城市空间规划建筑设计有限公司

摘要：山区小城镇由于受到地形条件的限制，农业生产效率偏低，工业发展举步维艰，城镇建设普遍落后。但随着现代快速交通特别是高铁的建设，生态和文化资源成为其发展的优势，山区小城镇有望迎来了全新的发展机会。本文以贵州省黔南州三都县为例，从区域统筹的视角出发，深入分析山区小城镇空间发展的困境和趋势，并从县域和县城两个层面对空间发展策略进行研究，提出在县域层面以“旅游引导下的非均衡增长”为发展模式、在县城层面以“整合要素、协同发展”为发展思路，试图探索一套适合山区小城镇的空间发展策略体系，从而破解三都县空间和产业难题，助力山区小城镇跨越式发展。

关键词：区域统筹;山区小城镇;非均衡增长;协同发展

0引言

我国山区小城镇由于受到地形条件的限制，现代农业技术难以推广，农业生产效率普遍较低，工业发展需要占用大量平整土地，更是举步维艰。表现在经济上是产业发展无力，经济增速缓慢，政府财政入不敷出，过分依赖转移支付等；表现在空间上则是中心集聚不强、空间拓展受阻，城镇建设和面貌落后等。但随着现代快速交通特别是高铁的建设，山区城镇的交通区位条件得到了根本性的改变，其生态资源和文化资源逐渐成为带动城镇发展的核心要素，给山区小城镇带来了新的发展契机。对于小城镇而言，需要寻找一条适合自身资源特色的发展模式，来破解产业和空间发展难题；对于区域而言，为了避免重复建设和同质化竞争，有必要从空间上进行统筹安排，合理确定区域内城镇的职能和规模，优化资源配置，发挥最大效能，达到区域协调发展的目的。

区域统筹规划是建立在一定地域范围内的空间一体化发展措施，以县域为最小的研究单元，县域小城镇体系规划在区域统筹规划中具有典型性和现实意义。本文以三都县小城镇为研究对象，对其区域统筹视角下的空间发展对策进行研究，为新时期山区小城镇职能选择和空间发展提供参考。

1三都县城镇空间发展特征及趋势

1.1城镇空间发展特征分析

三都县位于贵州省黔南州的东南部，东、西、南、北分别与雷山县、都匀市及独山县、荔波县、丹寨县接壤，下辖10镇11乡。贵广高铁和厦蓉高速穿境而过，是黔南州面向珠三角的门户，也是中国水族文化之都。地貌类型以中低山丘陵为主，山地面积占90%以上，是个典型的“九山半水半分田”的山区县，三都县城镇发展呈现出以下特征：

一是城镇化发展水平低、进程缓慢。2012年末，三都县城镇化率为34.2%，低于黔南州的38.70%和贵州省的36.50%，远低于全国52.6%的平均水平，与周边县市比较也处于相对落后的水平。1978年到2012年，三都县城镇化水平从6%增长到34%，年均增长0.8%，低于全国1.0%的平均增长水平，城镇化进程相对缓慢。

二是城镇化空间差异明显。从空间分布来看，受地形条件的影响，东部山区人口密度小，城镇化率偏低；西部低山丘陵区城镇发育良好，沿S206形成城镇相对密集区；西北部靠近县城地区人口密度较大。县域内城镇化差异明显，现状东部山区平均城镇化率为10.5%，西部低山丘陵区为18.5%，西北半山地区为49.9%。

三是县城和中心镇聚集不强。现状县城城镇人口4.6万人，中心城镇平均人口0.39万人，一般镇平均人口0.27万人，其他乡平均人口为0.16万人，县城和重点城镇规模偏小，人口聚集不强，产业和公共配套不集中，难以带动周边地区发展。

1.2城镇空间发展趋势判断

一是影响城镇空间布局的因素趋向多元化。一方面，三都县高铁站、火车站、高速公路出入口、航电枢纽等交通枢纽的修建，生态工业园、交梨工业集中区等工业园区的建设，以及与旅游相关的景点、设施、场馆建设都将在空间上对三都小城镇的布局和发展带来较大的影响。另一方面，政府招商引资力平台建立，外出人员回乡置业，国家及省、州政策支持等，这些都将成为推动三都县未来城镇化发展、影响城镇空间布局的重要动力。

二是城镇空间分布将继续向西部和中心城镇集聚。三都县东部为山区，地势陡峭，用地条件受限；西部多低山丘陵，用地相对平整，交通便捷，开发成本较低，发展潜力较大。随着生态移民的实施，城镇人口将进一步向西部集聚，沿主要交通干道形成城镇密集区。三都县城、普安镇、周覃镇、九阡镇、中和镇、都江镇发展条件较好，将成为各片区的中心城镇，吸引周边人口集聚。大河、交梨、塘州、周覃等生态工业园区的建设也将提供大量的就业岗位，进一步增加中心城镇的吸引力。

三是新型城镇化将成为城镇化的主要形式。党的十八大报告中明确提出新型城镇化将是未来城镇化的主要形式。新型城镇化包括工业向产业园区集中、农地向集约经营集中、村民向新型社区集中、土地有偿转让使用等四个特征。三都县地处西南山区，交通不便、居住分散、用地紧缺，如何实现土地资源的有效利用和农村人口转移安置将是三都城镇化面临的难题，而新型城镇化是解决这些难题主要途径。

2三都县域城镇空间统筹策略

2.1空间发展模式

旅游引导下的非均衡增长模式

通过对三都县城镇空间发展特征和趋势的分析，综合考虑工业发展的局限性、旅游资源的独特性、政府投资的有限性，外部机遇对空间需求的针对性以及现实的不均衡发展条件，我们认为三都县应该采取“旅游引导下的非均衡增长”的城镇化发展模式，非均衡增长的四个阶段如下：

第一阶段：核心极化——通过旅游项目策划和产业园区建设，强化县城核心带动功能，建设一批重点镇，引导区域生产要素集聚。

第二阶段：轴带开发——依托206省道和都柳江两条旅游发展轴线，以重点镇和旅游区建设为突破口，带动轴带上其他城镇的整体开发。

第三阶段：能级提升——完善区域交通网络，建立重点城镇与县城之间的高速联系通道，提升城镇产业集聚能力，提高旅游景区交通可达性。

第四阶段：服务提升——提升城镇综合服务能力，引导人口与产业合理布局，形成县城-重点镇-乡镇综合服务点-新农村社区四级服务体系。

图1三都县城镇非均衡增长阶段示意图

2.2空间统筹策略

整合——优化资源配置。首先是行政区划的调整，根据乡镇建设现状及未来发展需求，合并一批区域面积小、相距较近、联系紧密的乡镇，将羊福乡与巫不乡、中和镇与塘州乡、廷牌镇与恒丰乡合并，建成新的羊福镇、中和镇、廷牌镇。其次加快规划区一体化建设，将普安镇、大河镇、丰乐镇、交梨乡和拉揽乡的镇区及主要发展要素纳入县城规划范围，规划区面积扩大至272平方公里，作为一个整体进行统一谋划和布局。第三是注重城乡统筹发展，综合考虑地形条件、交通联系、产业特色和民族构成等因素，将全县划分为四个特色片区，以片为单位，统筹城乡发展，重点培育片区中心镇。

倾斜——实现非均衡增长。对县城、中心镇和一般乡镇采取不同的发展策略，形成层次分明、分工合理的城镇体系。对于县城，采取“组合城市，做大做强”的策略，通过整合县城周边的风景名胜区、高铁站点、高速公路出入口、工业园区等优势资源，形成组合型的城市空间架构，做大县城规模，做强城市职能。对于中心镇，通过产业支撑，强化特色，积极推进中心镇建设，中和镇、周覃镇形成以工业园区发展为主导的工贸型城镇，九阡镇、都江镇形成以旅游项目带动为主导旅游型城镇。对于一般乡镇，宜控制规模，优化发展，控制镇区人口及用地规模，优化和强化资源禀赋要素，提高城镇化质量，实现差异化发展。

积聚——提高规模效益。产业方面，引导乡镇工业向大河、交梨、塘州、周覃及九阡等工业园集中；引导泛旅游产业向重点景区集中。功能方面，引导城镇服务功能向县城和中心镇集中，打造辐射全县、功能复合的中心城区；形成规模适宜、功能集聚、带动片区中心镇。人口方面，通过创造就业和生态移民，吸引人口向县城、片区中心及新型社区集中，进一步促进县城和中心镇发展。

3．三都县城空间拓展策略

策略一：“做大”城镇空间

为了应对“空间拓展受阻、核心带动不强、山水特征不显”等发展困境，需要适度扩大规划区范围，从更大的地域空间进行统筹安排。整合三都县城周边重要的生产要素和优势资源，包括高铁站点、高速入口、工业园区、风景名胜区等，改变县城与周边城镇独立、分散发展的现状，联合周边城镇协同发展，拉开城市框架，强化支撑配套，破解三都县空间和产业面临的难题，提升城市综合竞争力。扩大后的县城规划区范围将达到272平方公里，基本涵盖三都县大部分优势资源。

图2三都县城空间组织示意图

策略二：“做强”城镇职能

规划“大县城”空间结构为“一主两副四组团”。“一主”指三都中心城区，将重点发展生活居住和商贸服务，设置行政办公、科研教育、休闲购物、文化体育、商业贸易、旅游服务等功能，形成综合服务型城区。“两副”指普安、大河两个副中心，普安依托高铁站点，主要发展商贸物流、旅游集散及生态居住功能；大河则以生态工业和现代农业及农产品加工贸易为主。“四组团”分别为中心城区组团、普安交黎工贸物流组团、大河丰乐生态产业组团、拉揽牛场特色旅游组团。充分利用各类发展要素，强化优势功能、完善薄弱环节、培育高端职能，提升和强化三都县城的产业竞争力和辐射力。

图3三都县城空间结构示意图

策略三：“做优”城镇环境

一是调结构，通过增加旅游服务用地、港口物流用地的比例，优化用地构成，增强产业实力；并适时开展旧城更新，通过旧城更新，完善公共配套，优化公共空间，提升旧城环境品质；合理引导新区开发，推动城市产业结构和空间结构调整。

二是高效能，中心城区倡导土地集约开发，向上要空间，通过局部高强度开发，以提高土地使用效率，提升城市品质；向下要空间，充分利用地下空间，缓解山地城市用地资源紧缺的问题；鼓励土地复合使用，强化公共空间、设施的混合土地利用模式，同时打造业态丰富、多元共荣的复合型商业地区。

三是优品质，坚持整体性、地域性、以人为本的原则，把滨水两岸地区纳入城市全局中考虑，在功能安排、公共活动组织、交通系统等方面与城市主体协调一致，创造精美环境滨水空间。街道景观注重与道路两侧用地相结合，考虑道路两侧建筑或山、林、水等自然资源；将绿化、灯光、街道设施等元素作为街道景观的一部分设计。

四是塑形象，充分考虑“山、水、城”的关系，形成“山环水绕、山水融城”的景观格局；将水族文化元素与城市环境结合起来，打造独具特色的城市风貌；以旧城更新和新区开发为契机，改善城市面貌，提升城市品质，打造富有变化和韵律的城市天际线。

4．结语

区域空间统筹是城镇化发展到一定阶段所必然面临的选择，山区小城镇由于受到地形条件和财政实力的双重限制，不可能全面铺开，而需要有重点、有步骤、分层级地推进建设。三都县域小城镇结合自身的区位条件、资源优势和文化特色，制定有针对性的发展目标和方向，实现园镇合一、错位竞争和共同发展。实践表明，“旅游引导下的非均衡增长”发展模式适合山区小城镇的特点，是行之有效的现实途径。三都县城建设跳出老城框架，高标准建设猴场新区，整合周边优势资源、将普安高铁站、大河生态工业园、都柳江生态名胜区和饶人山国家森林公园纳入县城规划版图，做大做强、协同发展，是破解三都县产业和空间发展难题的唯一出路，对于同样处于发展困境的山区县城具有现实可借鉴意义。

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