最严格水资源管理制度探析

最严格水资源管理制度探析

1侯兴学2马玉芳

盱眙县水资源管理所江苏淮安211700

摘要：本文分析最严格水资源管理制度的概念、内涵和体系构成，剖析“三条红线”和“四项制度”的内涵及相互关系，指出践行最严格水资源管理制度的要点。根据实际情况和存在的问题，提出适应性保障措施。

关键词：最严格水资源；四项制度；三条红线；

一、引言

水资源是人类生存发展不可或缺的基础性自然资源，是经济社会发展的战略性经济资源，也是维持生态系统完整性和环境质量的重要控制性要素。改革开放以来，我国水资源管理工作虽然取得了积极进展，但是大部分地区仍然长期面临着严峻的水问题，水资源短缺、洪涝灾害频发、水污染严重等问题十分突出，已经对我国经济社会可持续发展产生了制约影响。随着工业化和城镇化的进一步发展，在较长一段时期内水资源需求将会持续增长，我国的水资源形势将会更加严峻。要实现水资源的高效利用，并使其得到有效保护，最终解决我国日益复杂严峻的水资源问题，就亟需改革我国当前的水资源管理制度及其相关政策。

基于我国突出的水资源问题这一现状，在我国人多水少和水资源时空分布不均这一基本国情和水情的压力下，考虑水利改革发展新形势下水资源管理的新要求，在系统总结我国前期水资源管理实践的经验基础上，最严格水资源管理制度应运而生。

二、最严格水资源管理制度概述

最严格水资源管理制度是基于我国基本国情和水情，对以往水资源管理先进理念的集中和进一步深化，是一次重大的理论创新，具有鲜明的中国特色。它针对我国水资源管理中普遍存在的规划思路、管理措施等问题，将管理工作重心集中到水资源配置、水资源节约和水资源保护上，改革创新，统筹兼顾，有利于持续推进我国的水资源管理制度。内容上更强调“严格”，管理目标更加明确，更注重对经济社会系统的取水、用水及排水等行为的管理和约束，更具针对性、专业性、重点性和可操作性，为我国水资源管理指明了方向，并确立了重点。

实行最严格水资源管理制度，要坚持以人为本、统筹兼顾、人水和谐、因地制宜、改革创新五项基本原则。最严格水资源管理制度最大的特点在于“最严格”和“三条红线”。“最严格”突显了在我国水危机背景下提升水资源管理水平和能力的紧迫性，“三条红线”是全面推进最严格水资源管理制度有效落实、促使水资源管理工作健康有序开展的最核心内容。

三、“三条红线”的及其关系

“三条红线”围绕水资源配置、节约和保护三个核心领域，具体包括：水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。“三条红线”是最严格水资源管理制度的核心内容，是对最严格水资源管理制度的具体展开，是水资源可持续利用思想和人水和谐思想的具体体现、进一步细化，为水资源管理实践指明了方向，确立了重点。“三条红线”从不同角度和不同层面对水资源的利用和保护进行管理，三者一起共同构成一个完整的水资源管理体系，体现了水资源管理的特征和基本要求。

水资源开发利用控制红线是指对区域或流域严格实行用水总量控制，坚决遏制用水浪费，是用水定量化的宏观控制指标，通过核算河流的水资源开发利用率从而对河道外的总取水量和用水规模加以控制，以加强对水资源的保护。用水效率控制红线反映的是一个综合性指标，可以包括农田灌溉用水定额等各行业用水定额，也可以包括万元工业增加值用水量、万元GDP用水量、人均综合用水量、工业用水重复利用率等指标。水功能区限制纳污红线是指水域纳污能力，是发放水污染物排放许可证的依据，也是水需求管理目标的具体体现。

“三条红线”从水资源的源头配置、过程节约及结果保护的三个关键环节共同为最严格水资源管理制度的有效实施提供保障。“三条红线”对水循环过程中出现的种种问题进行疏导，各司其职、功能相连、统一联动、相互关联、互为支撑。从实现目标上反映，“三条红线”是具有强制性的水资源管理目标。

水资源具有“量”和“质”两个方面的特性。

1、水资源开发利用控制红线是对水资源总量这一特性的控制，在供、用、耗、排这一用水环节管理中具有源头性，从源头上严格控制水资源开发利用总量，能够为用水效率提高和水资源保护提供有力支撑。

2、水功能区限制纳污红线是对水质这一特性的约束，可以有效保障可利用水量，为保障水资源开发利用控制红线的实现提供支撑。

3、用水效率控制红线作为加强用水环节管理的一个重要途径，也是实现水需求管理的重要手段。

四、“四项制度”理论分析

“四项制度”是最严格水资源管理制度的主体，具体是指：一是用水总量控制，即要加强水资源开发利用管理，严格控制用水总量，包括严格实施水资源论证和取水许可、强化水资源统一调度、严格地下水管理及保护等内容；二是用水效率控制，即要加强用水效率控制，包括全面加强用水定额和计划管理、完善节水强制标准、加快节水技术改造等内容；三是水功能区限制纳污，即要严格控制水功能区入河湖排污总量，主要包括严格水源地监督管理、加强水质监测、推进水生态系统保护与修复等内容；四是水资源管理责任和考核，主要用来保障以上三项制度的落实，并通过严格、科学的考核，明晰各级政府责任，将水资源管理与政府绩效考核挂钩，从而发挥“三条红线”的约束作用，强化各级政府的责任意识。

“四项制度”是严格水资源管理的关键措施和制度保障。用水总量控制制度、用水效率控制制度和水功能区限制纳污制度分别对“三条红线”进行控制和约束，三者之间互相影响、相互补充，并具有联动效应。水资源管理责任和考核制度有效保障上述三项制度的实施。

四、实行最严格水资源管理制度意义和条件

实行最严格水资源管理制度是经济社会发展的迫切需要和必然要求。在全球气候变化以及大规模经济开发的影响下，我国水资源南多北少的分布格局进一步加剧，水生态恶化、水污染严重、水资源短缺等问题逐渐加重；与此同时，长期形成的高消耗、高投入、高污染、低产出、低效能、低收益的状况尚未从根本上得到改变，这一系列问题成为我国经济社会发展的瓶颈制约。作为从根本上解决我国复杂水资源问题的有效手段，实行最严格水资源管理制度是当前水资源管理改革的急切需求。我国目前的水资源形势十分严峻，解决我国复杂水资源问题，实现水资源的高效利用与有效保护，根本上要靠政策、靠制度、靠改革。

实行最严格水资源管理制度是有效保障水安全、促进人水和谐的重要途径。当前，“水安全”成为全球的一个首要课题。实行最严格水资源管理制度，坚持以人为本的原则，以水定需、量水而行，在水资源管理工作中贯穿可持续发展思想，有利于缓和水资源危机，保障饮用水安全、流域和区域供水安全、环境安全和生态安全。最严格水资源管理制度是建设生态文明的有力保障。水资源的可持续利用是经济社会可持续发展的根本和前提，也是生态文明建设的先决条件，严格水资源管理可以推进水生态文明，是推动生态文明建设的关键；严格水资源管理，从源头扭抓起，扭转水生态环境恶化的趋势，有利于推进节水型社会建设和水生态文明建设，是实现人水和谐、推进生态文明建设的重要实践和根本之策。

实行最严格水资源管理制度具有可行性和有效性。

1、最严格水资源管理制度的管理目标更加清晰。实行最严格水资源管理制度是从水量、用水效率以及水质三方面进行严格控制，旨在改变当前紧缺、复杂的水资源形势，使水资源这一要素成为我国经济发展、产业布局、结构调整中重要的约束性、控制性和先导性指标。

2、最严格水资源管理制度的制度体系更加严密。《水法》、《水污染防治法实施细则》等法律法规从制度上为最严格水资源管理制度的落实奠定了基础。

3、最严格水资源管理制度的管理措施更加严格。最严格水资源管理制度制定管理措施更加严格，更加突出制度的严肃性、严厉性和严谨性。

4、最严格水资源管理制度的责任主体更加明确。明确要求严格执行考核、问责制度，建立并健全目标责任和考核机制，将考核结果纳入对地方政府相关领导的综合评价体系中。

五、总述

最严格水资源管理制度是新时期水利改革发展的重要内容，体现了我国政府对水资源问题高度重视的基本态度以及破除水资源瓶颈制约的坚强决心，反映了社会各界对解决复杂水资源问题的热切期盼，彰显了全体水利工作者对水资源严格化管理的坚定信念。

参考文献：

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[3]左其亭，靳润芳．以最严格水资源管理支撑生态文明建设（访谈）[N]．中国水利报，2014-02-13：005.