推进县域城乡统筹发展初探

推进县域城乡统筹发展初探

苏冬

苏冬江苏省建湖县人民政府

统筹城乡发展是党中央作出的重大战略决策，其根本目的是要在经济发展的过程中，不断推进社会制度的完善，使全民共享改革发展成果；现实要求是加快建立以城带乡、以工促农的长效机制，破除城乡二元结构，推动城乡经济社会合理化融合、可持续发展。县一级有城也有乡，县城和集镇是大城市和农村的结合点，在统筹城乡发展中地位举足轻重。本文侧重从沿海地区县域范围和操作层面，对县域如何推进城乡统筹发展作一些粗浅的探讨。

一、统筹城乡发展现状分析

自党的十六大明确提出“统筹城乡发展”要求以来，“三农”工作得到进一步强化，财政投入进一步增加，民生问题进一步关注，2004年起实施种粮补贴、良种补贴，农机补贴，2005年出台农村义务教育“两免一补”政策，2006年全国性取消农民交了2600多年的“皇粮国税”，2007年建立农村最低生活保障制度，2009年推进“新农保”，2010年党中央、国务院以“统筹城乡发展”为主题下发了1号文件，提出更具体的要求，落实了更有效的措施。各级各地按照中央的决策部署，坚持把“三农”摆上重要位置，把“统筹”作为重点工作，因地制宜，积极推进，取得了初步成效，涌现出了一批先进典型。但是，大多数地区由于受体制、机制的历史惯性和其转换的现实滞后性影响，城乡之间一些固有的问题并没有解决，发展不均衡、待遇不平等、支持不到位的问题仍然存在，甚至有些方面的差距还有拉大趋势，这些都将成为统筹城乡发展的障碍因素。

1.从“人”的身份看，城乡居民待遇不平等。与户籍捆绑的利益较为复杂，在城市捆绑着住房、教育、就业、医保、养老等，在农村捆绑着宅基地、承包地和各项涉农补贴。进城的农民既享受不到城市居民的待遇，也容易失去在农村的利益，尤其是新生代农民（民二代），一出校门就迈进城市，既不想种地也不会种地，处于城市与农村双重边缘境地。

2.从“地”的性质看，农民权益得不到保障。农村集体土地产权模糊，主体无地位。在征地层面，农用地被征用为国有建设用地，农民得到的只是“补”，而没有“保”；在农村集体建设用地使用层面，既没有按市场机制进行配置，也没有退出约束机制，造成无偿占用而闲置浪费，比如宅基地；在农村土地承包经营层面，承包经营权从三十年不变到长期不变，但没有明确继承权，也无抵押许可。即使通过土地流转，农民得到的仅是“租”，而没有“利”。

3.从“财”的扶持看，效能发挥不充分。从总体上讲，国家、省、市、县对“三农”的扶持力度不断加大，投入农业的项目资金逐年增加，中央财政以普惠制为主，从2005年的2995亿元增加到2009年的8183亿元，增长了2.74倍，群众通过各项补贴得到了很多实惠，但地方财政尤其是县级以下则侧重扶持重点项目、农业企业和规模大户，局部和小群体得益多，资金效力发挥不充分。加之，财政分成体制不尽合理，镇村财力不足，“造血”功能不强，进而导致农村基础设施建设滞后，农业产业化发展缺乏支撑，农村保障体系不健全，跟不4.从“居”的状况看，城乡出现不协调。伴随着工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村劳动力进城打工，由于不少地方缺乏农村宅基地处置办法，致使农村“空关房”逐年增加，一方面造成土地资源浪费，另一方面使农村呈现衰颓迹象。与此同时，多数进城务工农民由于收入低，无力购买商品房，往往“蚁居”在城郊。这种居无好屋、居无定所的现状与经济社会协调发展的要求极不相称。

5.从“钱”的收入看，城乡差距在扩大。

据江苏省农调队调查统计（见图表一），近20年来，江苏省农民纯收入、城镇居民收入分别增加了7120元和19088元，年均增长分别达356元和954元，农村居民收入增幅明显低于城镇居民，年收入相差绝对数逐年增大，城乡居民收入比有逐年拉大趋势。统计数据反映的是整体平均数，农村大量贫困户因少数富裕户的拉升被“增收”，且还未计算城镇居民的福利性收入和农民的再生产支出，实际上城乡居民的收入差距更大。

图一：江苏省1990-2009年农民纯收入、城镇居民收入情况（单位：元）

图表一：江苏省1990-2009年农民人均纯收入、城镇居民收入情况（单位：元）

二、统筹城乡发展的总体要求和基本原则

统筹城乡经济社会发展是一项巨大的系统工程，其总体要求是打破现存的城乡二元结构，建立城乡平等的生产关系，实行城乡统一的基本制度，赋予城乡居民平等的权利；提升城乡生产力，促进人口、产品和生产要素优化配置，形成布局合理、分工协作的良性互动格局，推进城乡共同富裕繁荣，构建和谐社会。

统筹城乡发展是一项长期的任务，在实施过程中应把握以下原则：

1.政府主导，自上而下原则。统筹城乡发展是一种战略转型，无论是体制机制创新，还是布局结构和利益关系调整，都离不开政府的主导，而且越是上级政府越能发挥更大作用，必须逐级承担相应的职责。县级作为承上启下的重要节点，应当履行多种职能，正确处理各种关系，调动一切积极因素，全力推进城乡协调发展。

2.通盘规划，分步实施原则。必须从城乡经济社会可持续发展的角度，全面制订区域内城乡统筹发展总体规划和专项规划，加强各类规划的衔接配套，整合资源要素，实现优化配置。经济欠发达地区应树立富民为先理念，着力从特色产业发展、城镇化载体建设和生产生活条件改善等基础性工作入手，分步推进城乡统筹工作。

3.政策倾斜，合力推进原则。不仅中央和省应设立专项基金，加大财政转移支付力度，县、镇财政更应加大预算投入，全面落实上级支农政策，确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设，形成上下联动新格局。

4.重点突破，试点先行原则。把改革创新作为破解二元结构的动力引擎，依据轻重缓急，采取试点先行的办法，重点突破户籍、土地、教育、就业、保障等体制性障碍，逐步实现城乡一体化。

三、推进城乡统筹发展的思路与对策

城乡是两个不同的空间地域，统筹城乡不是“同化城乡”，更不是“抑城扬乡”，而是根据城乡的属性和功能，在以人为本的基础上，以城带乡、以工促农，实现城乡统筹发展。

（一）以构建总体规划为重点，全面提升城乡统筹发展水平和层次。县一级统筹城乡发展，必须坚持规划先行，建立“全域规划”理念，把城市和农村作为一个有机整体，打破二元地域分割，引导城乡空间有序融合，着重推行“一规带五规”体系，以城乡统筹发展总体规划为龙头，带动镇村建设规划、产业发展规划、土地利用规划、基础设施建设规划、社会事业发展规划同步推进。

1.合理规划城乡空间结构,增强建设可控性。以推进人口向城镇和社区集中为着眼点，建立“城市（县城）—小城市（副中心）—重点镇（小城镇）—一般镇—农村新型社区（中心村）”的城镇体系结构，构建放射状、网络化的城镇空间格局，其中县城按承载县域人口35-40%进行设计，科学设置功能区，不断增强城市辐射带动能力；副中心（镇级小城市）按承载县域人口15-20%进行设计，在功能定位和资源开发方面作为县城发展的重要补充，引领周边集镇策应县城发展；重点镇按照集聚镇域人口45-50%的规模设计；一般集镇按照集聚镇域人口40-45%的规模设计；农村新型社区按照3000-4000人的规模组团，撤并小型村，拆除空心村，缩减自然村，保护和培育特色村进行布局调整，明确农村新型社区数量与位置，形成梯次合理、特色鲜明的村居布局。

图二：城镇体系组织构架图

2.科学规划产业布局，增强产业发展互动性。按照“县镇联动、合理分工，片区发展、梯度链接”的要求，推进工业向园区集中，农业向适度规模发展，服务业向功能区汇集。工业上，县级应发展20-50平方公里规模的经济开发区，重点镇发展10平方公里规模的工业集中区，一般镇发展2-5平方公里规模的特色产业园区。工业园区（集中区）之外不上工业项目，项目按类别和层次落户不同的工业园区，跨镇项目不求所在（本镇），只求所有（税收分成）。农业上，因地制宜规划农业区带，县城近郊发展都市农业，以花卉、苗木、蔬菜、水果为主，禁止畜牧业；普通农区发展特色农业，规模布局，形成优势，突出设施栽培和工厂化生产；生态涵养区注重开发休闲观光农业，以水生作物、水产品为主，在环境容量允许限度内，积极发展生态循环养殖。县级建设农产品加工集中区和辐射省际范围的批发市场，重点镇在工业集中区内设立农产品加工园，各镇根据相应特色建设专业批发市场。服务业上，结合县域资源分布和产业特点，县城重点打造核心商贸区、商务区和特色街区，配套工业集中区打造物流集聚区、市场集聚区和工业产品展示区。镇村服务业在发展农资连锁、农产品市场流通、商务服务业等公共服务业的基础上，坚持错位发展，打造特色，着力发展生态旅游业、休闲娱乐业等特色服务业，逐步形成城乡点面结合，辐射拉动的一体化服务业产业体系。

3.完善规划编制体系，增强统筹发展协调性。围绕统筹城乡发展，建立与完善相互配套、衔接的规划体系。在土地利用规划方面，将保护耕地与保障用地有机结合，科学设置布局和规模，预留工业发展用地、城镇和中心村建设用地，从规划上保障各类用地数量，实施动态调整，确保耕地占补平衡。在基础设施建设规划方面，按照集约和方便的原则，统筹做好基础设施中长期规划，强化道路红线、市政黄线、水域蓝线、绿化绿线等方面控制管理，做到从“总规”到“控规”、“控规”到“详规”，一环扣一环。在社会事业发展规划方面，注重资源整合，构建城乡教育、卫生、文化、科技等各项社会事业一体化体系，促进均衡发展，全面提升农村社会事业发展水平。

（二）以加速新型工业化为重点，全面提升县域经济发展结构水平和层次。根据《新帕尔格雷夫经济学大辞典》解释，工业化首先是国民经济中制造业所占比例提高，其次是制造业就业人口比例提高，同时还带动城市化水平和人均收入的提高。因此，统筹城乡发展要以新型工业化为重点，加快构筑布局合理、特色鲜明、深度融合的产业发展新格局，促进三次产业协调发展。

1.全力推进新型工业化，夯实城镇化基础。新型工业化“新”在科技、效率、生态和以人为本等方面。一是要推进产业结构战略性调整。以培植特色支柱产业为重点，加快利用高新技术改造传统产业，推进产业规模化、高端化、信息化、品牌化。同时，根据国家产业政策，在新能源、新材料等战略型、环保型新兴产业项目上取得重大突破，培植新的增长点，增强县域经济发展后劲和可持续发展能力。二是要加强自主创新。以市场为导向，产学研用相结合，吸引国际要素向园区汇集，引导创新要素向企业聚集，扶持有条件的企业建设国家级、省级技术中心、重点实验室、博士后工作站等创新平台，促进高新技术成果产品化、产业化，不断提高企业的核心竞争力。三是要培植主导产业集群。按照集约化经营、集群化发展的要求，将特色主导产业打造成国家级、省级产业制造基地，将园区建成国家级、省级开发区，不断提高承载能力。鼓励企业技改扩能，资产重组和企业上市，努力培植一批亿元企业、十亿元企业和百亿元企业群。四是要大力发展地方配套产业。以乡镇工业集中区为载体，引导和扶持中小企业根据自身实际，有选择性地发展配套产业，走差别化、系列化、配套化之路。鼓励农民按照产业分工，创办家庭加工业，增加创业性收入，提高城市工业对农村工业的辐射带动能力。

2.大力推进农业产业化，促进农民增收。必须用工业的思维、产业化的模式，提升农业发展层次，提高农业比较效益。一是要培植壮大特色主导产业。以一村一品、一镇一特、一县数业为抓手，大力发展设施农业、特色农业、精品农业、都市农业、观光休闲农业，促进高效农业规模化。推进高效农业示范园区建设，通过新品种、新技术、新工艺的引进推广，创建省级乃至国家级农业示范区，引领农业结构调整，形成产品比较优势。二是要推进产业化经营。按照产加销一条龙、贸工农一体化的要求，大力发展农产品加工业和流通业，实行订单生产、保护价收购，扩大流通半径，提高外向化程度，实现农产品多层次增值，不断拓宽农民就业渠道，促进农民增收。三是要加强合作经济组织建设。围绕重点产业培植“四位一体”专业合作组织，县成立合作组织联合会，各行业成立分会，构建“合作组织+基地+农户”、“龙头企业+合作组织+基地+农户”、“农技人员+合作组织+基地+农户”等发展模式，建章立制，规范运作，提高农民组织化程度，实现千家万户小生产与千变万化大市场的有效对接。县设立合作组织扶持基金，量化考核，对规模大、带动农民致富能力强的专业合作组织给予重点扶持，优先安排项目，不断增强合作组织的凝聚力和带民致富能力，促进农民稳定增收。

3.着力推进服务业专业化，提升发展平台。发达的服务业是提升县域经济发展方式、调优产业结构的主要产业，是吸纳农村劳动力的重要产业，也是城乡一体化的“融合剂”。一是以生产领域配套服务能力提升为抓手，发展面向生产的服务业。围绕产业建现代服务业集聚区，围绕产业建市场，围绕产业建公共服务平台，拉动制造业和农业转型升级，帮助企业开拓市场，降低营销成本。二是以为城镇化配套服务为抓手，发展面向民生的服务业。一方面发展总部基地、城市综合体基地，引导城市大型商贸企业、现代物流企业到农村发展；另一方面发展医疗保健、家政服务、养老托幼等社区服务业，不断满足人民群众生活需求。三是以农业生产全过程服务为抓手，发展面向农村的服务业。加快构建和完善以生产销售服务、科技服务、信息服务和金融服务为主体的农村社会化服务体系，推进农产品、农业生产资料连锁经营，建立集中采购、统一配送的新型营销体系，不断提高农业市场化水平。

(三)以推进城镇化为重点，全面提升城乡一体化水平和层次。加快推进城镇化发展，是现阶段解决“三农”难题最直接、最有效的方式，是统筹城乡全面协调可持续发展的重要枢纽，也是实现工业化、城市化和现代化发展的必然趋势。

1.推进城乡建设一体化。一是要做强县城。扩大县城规模。按照中等城市的规模拉开县城框架，将县城周边乡镇有计划、有步骤地纳入县城范围，扩大县城规模，增强县城实力。做强县城功能。围绕增强县城的综合载体功能，着力抓好县城路、水、电、气、讯等基础设施建设，切实增强县城服务发展、服务生活的功能，推动县城加快向宜居宜业方向转变。科学经营城市。搭建城建投资运作平台，把县城有形、无形资产推向市场，筹措城市建设资金；积极采取BOT、TOT等运作方建设大型公用事业设施，鼓励和支持集体、个人、外资参与经营性城建项目建设。二是做大集镇。积极实施“乡镇再造”工程，按地理位置、产业结构和经济社会发展水平的不同，科学对小城镇实施区划调整，实行以强带弱、合并增强，做大集镇。探索推行“强镇扩权”措施，当小城镇非农人口达10万，非农户口从事非农产业人口达8万时，可启动让利、扩权、高配、授权等多项改革，打造“镇级小城市”。三是要做优农村新型社区。从农业规模化经营和作业半径考虑，在集镇周边合理规划布局农村新型社区，将城市社区的形态和功能嫁接延伸到农村新型社区，做到村党群服务中心、卫生室、幼儿园、超市等与农村新型社区同步规划与建设，提升社区配套功能，改善农民生活环境和居住条件，引导农民集中居住。

2.推进城乡基础设施一体化。城乡差别在很大程度体现在基础设施建设差异上，当前农村基础设施建设的落后，是制约农村发展和民生改善的“瓶颈”之一。一是要统筹道路、电力、通讯“三网”建设。树立县域交通“一盘棋”思想，着力提升公路等级，努力打造“镇区10分钟、县城半小时”的便捷交通网络，加快城乡公交一体化步伐，方便群众出行。适应农村用电需求快速增长的趋势，实施新一轮农村电网改造升级工程，加强对农村新型社区、农产品加工集中区和设施农业的电力配套，提升农网供电可靠性和供电能力。建立城乡全覆盖的通讯网络，不断增加有线数字电视入户率和宽带入户率，丰富群众的精神文化生活。二是要统筹城乡水利、饮水安全、污水处理“三水”建设。农村水利要抓住国家加大基础设施投入的机遇，按照50年一遇、排涝模数1.0、灌溉系数0.8的标准建设闸站工程，确保涝能排，旱能抗，经济发展有保障。实施农村饮水安全工程，铺设、改造农村供水管网，按供水需求建设地面水厂，实行城乡区域供水，确保农村饮水安全。重点在农村新型社区加强污水处理设施建设，推进生活污水微动力无害化处理。三是要统筹清洁水源、清洁家园、清洁田园“三清”环境建设。建立“河长”制，落实河道长效管理措施，保持良好水环境；加快农村环卫设施建设，推进垃圾“组保洁、村收集、镇运转、县处理”工作，逐步实行城乡垃圾统一收集处理；控制农业生产面源污染，对人畜粪便、农作物秸杆采取沼气氨化、固化等办法进行处理，实行能源化利用。

3.推进城乡就业一体化。一是建设统一的劳动力市场。完善基层平台建设，并延伸到村和社区，形成以县劳动力市场为龙头，覆盖镇，辐射村（社区）的布局合理、运行有序的统一的劳动力市场服务网络。加快公共职业介绍向镇、村延伸。二是建立城乡统一的就业服务制度。对务工农民采取“订单式”、“定向型”培训，对种养专业户进行先进实用技术培训，做到培训与市场需求相结合，与用工单位相结合，与就业创业相结合，建立“培训—用工—就业”三位一体的模式。三是实行城乡统一的劳动用工管理制度。对在城乡各类企业就业的劳动者依法签订劳动合同，依法实行用工备案登记；完善劳动保障监察机制，维护职工合法权益。

4.推进公共服务一体化。要着力解决社会公共服务资源不均问题。教育上要遏制城乡教育“马太”效应，着力推进“三化联动”，一是以标准化建设推进教育现代化。统一教育布局，高中进县城和副中心，初中进中心集镇，小学1镇1所，幼儿园统一规划；提高教育装备水平，按标准配套多媒体等现代化教育器材。二是以集团化办学推进教育均衡化。实施名校引领战略，组建教育集团，教师在片区内有序流动，构建城乡教师换岗、定期轮岗及跟岗提高等互动机制。义务教育阶段学校坚持“划片招生、就近入学”原则，促进城乡教育资源趋于均衡。三是以职业化教育推进农民技能化。职业教育学校结合地方产业特色，开展农村劳动力转移培训和农村“两后生”培训，促进富余劳动力就业、创业。医疗上要侧重解决农村医疗人才匮乏、农民看病不便的问题，改革农村公共卫生管理体制和运行机制，整合城乡卫生资源，建立健全以县预防保健中心为龙头，以乡镇卫生院（社区卫生服务中心）为枢纽，以村卫生室（社区卫生服务站）为基础的公共卫生服务网络，打造城乡15分钟健康服务圈；加强农村医疗卫生机构的基础设施和基本装备建设，推动县城医院与乡镇医疗机构的挂钩合作，推动医疗卫生人才到基层服务。文化上要重点抓好县文化中心、镇文化站和村农家书屋三级文化阵地建设；注重挖掘传统文化，培养民间艺人，扶持文艺队伍建设，发展农民自办文化；实施以“文化服务新农村”为主题的送戏、送电影、送书程，培育现代文化，引导城市文化下乡，乡村文化进城，积极开文化进社区、进校园、进企业、进广场活动，最大限度地满足广大农民的文化需求。

（四）以破除二元结构为重点，全面提升城乡交融水平和层次。破除城乡二元结构，关键在于解决土地、户籍二大核心问题，以及与其相伴相生的利益关系。必须按照科学发展的要求，与时俱进，打破桎梏，推进城乡互动交融，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

1.制订和落实鼓励农民进城进镇政策。重点推进“双置换”。一是鼓励农民以农村宅基地置换城镇住房。支持农民退宅退耕进城落户。对自觉拆除农村住房、宅基地复垦种植，进城入镇购房的，按合法建筑面积、宅基面积、房屋结构、新旧程度以及区位给予一定货币补偿。同时，推进“双置换”进城农民安居工程建设，在县城纳入经济适用房范畴，优先供应满一定年限有固定职业的进城农民；在集镇建设安居小区，小区建设用地本着“先定房价、后定地价、带规划上市”的原则，履行“招、拍、挂”程序，依法办理出让手续，农民凭“双置换”有关规定和手续定向购买优惠房。二是鼓励农民以土地承包经营权置换城镇社保。进城入镇农民按照依法、自愿、有偿的原则，流转农村土地或入股土地股份合作社，流转资金、入股分红和政策性奖补资金等收益统筹结算到户作为参保金，符合条件的农民参加城镇职工养老保险，县镇二级对新参保人员一次性给予定额补贴。同时，进城农民可以自主选择参加城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新农合。对符合低保条件的，纳入城市最低生活保障体系。三是加快进城入镇农民身份转变，进城入镇农民纳入城镇常住人口一体化管理，子女享受平等教育权利，按施教区就近入学。四是保障进城农民的涉农合法权益。要吸取“拉美陷阱”教训，防止简单地使农民成为新市民后，无岗无业无收入，导致城市内两级分化，社会不稳，使政府因承担保障而精疲力尽。可以允许农民在一定条件下“带着土地进城”，在一定年限保留进城入镇农民在原籍村组的口粮田或土地承包经营权，并享受相应的生产性、保障性补贴和部分农村集体财产收益权。

2.积极推进土地管理制度改革。土地是农民的生存之本。不仅要解决土地“农转非”的问题，也要明确农民与土地权属关系问题。县级应当在政策框架内，积极探索改革创新的路径。一是以“证”管地。要以土地一轮、二轮承包为依据，全面开展确权登记发证工作，还地于农，还权于民，为土地流转、征用，以及国家可能实施的耕地有偿保护，农村建设用地税种开征提供权属依据。对权属有争议的土地，采取村民议事的办法解决。二是以“股”转地。推进土地经营权股份合作，引导转移出去的农民把土地承包经营权“托管”给集体经济组织或专业合作组织，量化股份，发展土地适度规模经营。土地入股保底分红标准应不低于当地农民年人均口粮的价值或大宗经济作物剔除各项成本后的年均亩收益，一般以每年每亩300公斤稻谷或800元计算。三是以“资”换地。探索实施市场化评估补偿方式，根据土地级差，按照城市拆迁补偿的办法，对农村宅基地和土地承包经营权进行“买断”；也可以在土地换社保、宅基地换城镇住房的基础上，扩大置换范围，提高城乡建设用地增减挂钩补偿标准，有条件的地方实行土地“资产化”，进行货币置换或试行置换二三产业用房、置换股份股权，推动农民离乡离土，进城进镇。

3.健全农村社会保障体系。坚持广覆盖，保基本、有弹性、能转移、可持续的原则，逐步实现城乡社会保障均等化。一是要普及新型农村养老保险。农村老龄化趋势在一定程度上快于城市，需鼓励农民根据经济承受能力的大小，决定养老保险参保标准，县镇两级适当考虑提高补贴比例，建立健全新农保与城镇职工保险转换机制；面向市场建设综合功能养老院，集中供养各个层面的农村老人。二是要健全城乡医疗保障制度。进一步规范农村合作医疗制度，提高筹资水平和结报比例，尽可能减少因病致贫、因病返贫现象发生；可以探索推行新型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险相衔接，使农民看病与城镇职工一样刷卡，真正实现城乡医疗全覆盖。三是要提高农村社会救助水平。按“动态管理、应保尽保”的要求，将符合条件的农村困难群众全部纳入低保范围，建立完善城乡低保标准联动机制和动态调整机制，提高农村低保金补差水平。(作者：苏冬江苏省建湖县人民政府县长)