浅谈“三规合一”背景下城乡总体规划协同发展趋势

浅谈“三规合一”背景下城乡总体规划协同发展趋势

刘镇

刘镇

乌苏市城乡规划设计院新疆维吾尔自治区乌苏市834700

摘要：当前城市发展与规划的创新方向是“三规合一”，如何做好对统筹管理，促进当前我国社会与经济发展规划、土地利用规划以及城乡总体规划的“多规合一”，是现阶段规划业界关注的重点内容。本文主要探讨了“三规合一”背景下城乡总体规划存在的主要问题，探讨“三规合一”背景下城乡总体规划的协同发展趋势。

关键词：三规合一；城乡总体规划；协同发展

国民经济发展及社会发展总体规划是政府履行公共服务、社会监管及经济调节责任的重要依据，在制度、空间及时间方面对区域经济发展进行科学安排与总体部署。实现“三规合一”指的是各规划“政策协调、空间协同、平台协同、目标协同”，在相同的空间管理平台上进行实施，并实现基础数据编制、结果信息互联互通以及资源共享的目的。

一、“三规合一”背景下城乡总体规划的主要问题分析

（一）“三归”之间的衔接性不强

由于的土地规划有着较强的纵向约束性，往往将土地规划作为其他规划的约束性框架，而经济规划通常都是建立在经济学规律基础上提出发展方向，这使得其与土地规划之间的空间资源平台衔接性不强。[1]这往往体现在城乡规划的编制工作中，很难在土地规划所约束的有关框架中依据相关要求完成经济增长的阶段性目标。在城乡规划方案审批的过程中，土地规划是否能够和规模指标之间有效衔接通常不作为考核的必要内容。这种现象的存在经常会造成规模超标，从而对规划的顺利实施产生了影响。

（二）规模预测不够准确

城市规模发展预测是以人均用地标准与人口规模为基础进行的，是城市审批与编制过程中的重点内容。人口增长规模预测是否具有合理性与人均建设用地标准之间存在的争议颇多，其预测的可靠性与准确性存在一些问题。预测人口增长规模的主要参考范围是中心城区，同时还要对周边地区城镇化进程中形成的人口聚集效应进行测算，但其在一定程度上忽视了城市发展期间人口发生流动的客观现象。[2]这种忽视了人口流入、重视人口流出的测算方法对一些经济水平发达的大中城市较为适用，而对于经济欠发达地区或小城市来说则并不适用。

（三）空间发展平台缺乏统一性

依据《城乡规划法》中的相关内容，城乡规划开展及规划管理实施的法定范围就是“规划区”，其指出“规划区”指的是村庄、镇、城市建成区及由于城乡建设的需求而必须推行规划控制区域。规划区的具体范围需要依据城乡经济发展的水平以及城乡统筹发展的需求进行区划。因此，在城乡规划的编制过程中一般都具有中心城区、规划区及市域三个不同的层次。而“三规”空间管理范围不相一致则可能造成规划区之外有灰空间存在。规划区之外的建设工作很难借助规划的途径对其监管，并且很难对各类园区规模规划及镇总体规划进行约束。此外，也可能存在规划区之外的用地由于缺少规划协调，导致一些地区并没有得到规划控制，造成一些项目无合法落地的问题。

（四）空间管制内容发生分歧

在空间管制的内容方面，“三规”存在很多方面的分歧。土地规划通过对建设用地进行管制分区进行建设四区的划定，其划分的主要内容与参考标准与城乡规划的空间管制内容存在很多方面的相似之处，其基础是客观资源要素，从建设适宜性层面对要素性质进行分析，从而进行分区边界的确定。[3]但两者在划分具体用地标准方面存在差异，甚至在数据来源方面也有所不同，从而造成管制分区划定很难实现统一。主体功能区划分的标准是通过行政边界进行的，从管理主体的角度出发，首先对边界进行确定，然后对要素进行分析，其分类的方式和区分政策的结果和其余两规存在很大的差距。

二、“三规合一”背景下城乡总体规划协同发展及对策

城乡规划是所有规划体系中最为全面、综合的规划，其发挥着承上启下的重要作用，是统一发展规划、协调“三规矛盾”的重要环节。如果仅仅依靠国土部门与相关规划实践“三规合一”的目标是存在很大困难的，应当在更高层次的统筹规划之下进行指导执行，在充分强化宏观发展战略的同时统筹协调区域资源分配与区域经济协调发展，从而实现发展空间的统筹、发展平台的统一及发展目标的协同，最终在共同纲领的科学指导下实现“三规合一”的目标。

（一）构建共同责任与共同底线

第一，新型城镇化对发展导向变化产生的引领作用。新型城镇化主张内涵式发展，其核心任务是实现人的城镇化，重视土地利用的效率与集约性，从而在根本上提高城镇化建设的质量。提高用地效能与优化土地利用率是对我国土地问题进行解决的关键措施，需要从根本上对土地供给与需求矛盾进行解决。

从城乡规划管理层面进行分析，城市资源水平的不同会导致其吸引力存在不同的差距，在当今市场经济环境下无法对人口的流动进行限制，需要在技术不断进步的同时，对不同地区人口承载能力与发展路径进行研究，进一步对资源进行优化配置。所以，在对明确目标进行规划的同时，还应当将质量目标与效率目标作为另类的指标，使其对人口发展规律研究的作用充分发挥出来。

第二，构建“三规”协同的目标体系。进行“三规”协同发展目标的构建是建立在“共同责任”之上，以充分保障发展底线与生态环境为首要前提。在城乡规划编制的过程中，应当重点研究宏观发展的战略，科学解读各级发展规划、政府文件及政府工作报告，从而明确城乡规划中行政主体的发展中心与诉求。

（二）以全域作为管制的共同平台

随着我国《城乡规划》的颁布，城乡统筹发展逐渐成为编制城乡发展规划的主要内容与客观要求，规划管理应当覆盖整个城市空间，并且城乡规划应当和各部门规划形成协调统一的关系。将区域规划拓展到全域范围之中，这是当前城乡规划的普遍趋势，也是土地规划与经济规划平台协调统一的经济基础与前提。[4]

除此之外，还应当注重测算人口方法的逐步优化。测算城乡规划人口规模的方法和土地规划、经济规划比较，有着更强的系统性与科学性、然而由于我国幅员辽阔、不同地区的之间的发展差距较大，需要改变传统的测算方法才能提高该项工作的准确性。随着我国人口测算方法及检验统计数据信息的不断增多，判断人口发展规模趋势将会有越来越多的实例作为参考数据，并且应当从不同的层面对人口规模进行预测，例如以资源承载力、环境保护目标及产业发展目标等要求作为预测的参考指标。

除此之外，还应当对发展平台进行全域统筹。过去的城乡规划主要侧重于公共布施与空间布局的配置，对产业布局研究不够深入，从而导致与经济规划之间的衔接存在缝隙。城市规划应当主动与其进行衔接，进一步加强对空间布局与经济要素之间的联系与建设，在“三规合一”的城乡规划与产业发展规划、经济发展目标之间的协同配合，依据不同产业类型对空间提出条件与要求基础上，加强对经济要素与经济发展规律的研究，从而满足不同类型产业发展对于发展要素与空间资源的需求。

结语

在当前城市发展过程中，城乡规划不仅体现地方发展与国家政策的宏观调控，更能直接体现出来本级人民政府的规划理念与发展诉求。基于“三规合一”背景下的城乡规划可以有效强化协同的发展趋势，从而逐步实现向联合审查、多维视角及共同目标等角度的创新发展。

参考文献：

[1]柳更妍.“三规合一”背景下的城乡总体规划[J].国土与自然资源研究，2015，02：40.

[2]李晓楠，盛晓雪，高鹤鹏.“三规合一”视角下的城乡总体规划编制思路探讨——以沈阳市于洪区城乡总体规划为例[J].规划师，2014，S1：10-14.

[3]朱江，邓木林，潘安.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015，01：41-47+97.

[4]邹莹，宫远山.“三规合一”背景下的城乡总体规划实践与思考——以沈阳市于洪区为例[J].城市住宅，2015，02：70-73.