浅谈城市规划管理中的公民参与

浅谈城市规划管理中的公民参与

乔丽

济南市规划局山东济南250013

摘要：传统城市规划受到空前挑战，原有的体制、方法已无法满足现代城市管理的需求，我们应积极借鉴国外成功的“公众参与”经验，逐步完善科学合理的公众参与机制，提高城市规划的透明度，加强宣传、提高全社会的规划意识和法制观念，使公众参与法规化、制度化。

关键词：城市规划执法；城市规划管理；公众参与

1城市规划中的公众参与权概述

公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公中队城市规划编制、管理过程的参与、决策和管理。城市规划中的公众参与权是公众参与权的重要实践场域，是公众参与权在城市规划领域的具体落实和实践发展，是社会主义民主的内在要求，社会主义民主所蕴含的人民当家作主从本质上决定了城市规划中的公众参与权是社会主义民主的必然内容。传统的公众参与城市规划的方式包括问卷调查、规划模型展览、方案公示、座谈会、咨询会等。在这些传统的参与方式中，规划模型展览和方案公示只能让公众了解规划的结果，而不能根据公众的建议再进行方案的调整；问卷调查需要对调查结果进行信息分析和处理，公众每参与一次，就需要重新设计发放问卷，不仅成本高，而且信息往往也不准确，只能作为规划的参考意见。因此，公众需要以一种更加有效的方式来参与城市规划工作。为此，笔者提出将虚拟现实技术引入到公众参与城市规划这一过程中来，并探讨如何构建基于这一用途的虚拟现实系统。

2城市规划公众参与重要性

我国社会主义民主作为中国特色社会主义的重要内容，从根本上决定了公众参与权“是公民的一项基本权利，被认为是与自由权、平等权、社会权一样的人权的基本组成部分”。因而，城市规划中的公众参与权不仅是社会主义民主政治的内在要求，同样也是社会主义民主优越性的重要体现。城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。

3我国的公众参与及主要特征

3.1公众参与处于起步阶段

一方面政府官员片面认为城市建设资金全是上级拨款和自筹的，政府官员如何建设政绩工程向上一级交待是第一位的，各级政府没有必要宣传规划，倡导公众参与。另一方面，在市民的眼里，城市规划设计与管理是政府的事，与己无关，形成了既不知也不想知，既不参与也不想参与，再进一步即使参与也是枉然的思想，这种观念导致了相当一部分市民对参与缺乏主动性和积极性。改革开放以后，随着市场经济体制的逐步建立，各种利益冲突使公众参与的热情逐步提高，与此同时，政府也逐渐认识到公众参与城市规划设计的重要性和必要性。公众参与开始在我国城市规划设计界中兴起。

3.2规划设计工作过程中已有一定程度的公众参与

规划设计编制阶段：主要由规划设计机构通过调查表或走访的形式让公众参与，但这种参与是被动参与，范围仅限于被调查的几个问题，带有规划设计者的主观愿望，同时又缺乏广泛性。这些调查往往被一些规划设计机构所采用，有一定的积极意义。

规划设计审批阶段：送审前的评审阶段，各城市普遍采用的是专家咨询的方式，专家由各行业推荐，或者由规划主管部门聘请。城市总体规划设计需由地方人大审议，由于人民代表大会是由市民选举产生的，从理论上讲他们对规划的审批代表公众利益，公众可以通过人民代表和政协委员对城市的发展、决策行使参与权力。规划设计实施阶段：当城市某项建设对公众利益造成损害，产生诸如日照、绿化、交通、噪声等问题，这时公众会借助市民热线、新闻媒体甚至行政诉讼等方式提出这些问题。

3.3公众参与的深度和宽度远远不够

许多规划设计建设项目多是由政府领导召集政府各部门官员，在听取规划设计人员介绍后“拍板”决定的。参与的宽度是指公众在城市规划设计过程中发挥作用的范围和公众参与的比例。我国城市规划设计中市民参与的权力和范围受到许多因素的限制，而市民参与的比例也很小。

3.4公众参与的机制不够健全

根据欧美公众参与的经验，公众参与的顺利开展需要法定的程序，强有力的仲裁机构和干练的组织部门，而我国在这三方面都不健全。从我国城市规划设计的立法现状看，较注重的是对行政行为的授权，而对规划设计行政权力的监督和控制的方法却相当少。

4.公众参与方法探讨

4.1成立多种参与机构

由于市民参与更多的是身边的、日常性的城市规划设计问题，也由于女性相对男性而言更难走出去参与。因此，可与居委会结合形成有中国特色的参与机构，可以是18周岁以上的全体居民，也可以由每户派代表参加或每个居民小组选举代表2-3人参加。这样，可以大大拓宽居民参与的广度，调动广大居民参与的积极性，最广泛地吸取居民的意见和建议。[6]

由于居民的参与受年龄、职业等条件的限制，他们对规划设计理解也不同，可鼓励居民形成某一方面的参与组织、学术机构。这种组织虽然独立于行政组织层次，但应受到法律保护与支持。

4.2开展多层次、多形式的规划宣传

规划设计部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、电子邮箱定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。同时还可邀请市民参加城市规划设计的展示会、论证座谈会或听证会；聘请市民为城市规划监督员；在报刊上开辟“我心目中的城市”、“怎样建设花园城市”等专栏。针对高校大学生参与比例很少的情况，可邀请专业人士、学者到各大学讲学，讲授基本的规划设计理论及城市的地理环境、历史文脉、风土人情，开展类似“城市的昨天、今天、明天”专题讲座，发动广大青年学生，应用他们的聪明才智参与城市规划设计。

4.3从生态环境的角度引导公众参与

目前我国的公众仍然着眼于物质形态规划设计，我们有必要引导公众参与朝着环境保护、生态和社区的角度，使公众参与从看得见、摸得着的具体事件做起，逐步增强公众的参与愿望和意识。

结束语

城市规划是建设城市和管理城市的依据，虽然我国城市规划由众多知名学者和业内专家参与制定，但是在市场经济条件下，地方政府作为规划的决策者，有时出于对城市经济效益增长的过分关注，粗放经营土地，建设形象工程、面子工程、为招商引资不惜贱卖土地，带来了一系列环境问题和社会问题。而公众参与是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众（市民）能够直接而持久地参与城市规划的编制和管理过程，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分。

参考文献

[1]朱渊.谈城市建设实施中参与人群的角色干预[J].东南大学学报（自然科学版），2005，35（1）.

[2]张旺锋，张祥德，徐佳.我国城市规划过程中的公众参与体系构建[J].城市发展研究.2009（04）：112-116.

[3]王华春，段艳红，赵春学.国外公众参与城市规划的经验与启示.北京邮电大学学报（社会科学版），2008（4）：57-62