城市更新语境下应对士绅化的政策尝试——以美国费城LOOP项目为例

城市更新语境下应对士绅化的政策尝试——以美国费城LOOP项目为例

黄嘉萱

同济大学建筑与城市规划学院上海200092

摘要：随着城市更新的成果逐渐展开，士绅化现象也随之出现。为了保障社会公正与社会稳定，相关规划手段与政策逐渐出台。本文分析了美国费城应对士绅化的不动产税政策，以期提供参考。

关键词：城市规划；士绅化；不动产税

士绅化时常作为城市更新良好效果的副产品随之而来。对于一个街坊而言，士绅化既可能产生正面的与负面的后果。负面后果包括更高收入的居民流入，导致原住民与长期产业被迫被置换的后果。造成此类后果的原因可能为更高的借贷利率或租金。美国许多主要城市试图通过对长期住户减轻或冻结不动产税的方式来保护那些无法承受不动产税上升的低收入、中等收入家庭的利益，同时降低其对社区的扰乱。这些政策，部分处于计划中，而部分业已实施。由于不动产税由政府向业主征收，许多政策的出发点为同时让当地政府最大化士绅化带给其的收益并最小化其带给社区的原住民的负面影响。

造成士绅化后果的因素繁多，例如快速的工作机会增长；住房市场转变；邻近城市基础设施；邻近交通设施；公共部分政策与投资（ChibuzorUgenyi,2011年8月）。住房市场的诸多情况都可以带来士绅化的结果。一种方式是限制住房供应量，当需求远大于供给，住房的可负担性可能出问题。另一个可能性是开发商会寻找需要微小投资但会带来充分回报的区位，资产经修复后与修整前的巨额“租金差”会导致资本向住区流入而促使士绅化的发生。与城市服务设施相邻也可催生士绅化；公共交通设施因素也可导致士绅化。过长的通勤距离，加剧的交通堵塞，令人不适的基础设施都会加强人们住在工作场所附近的愿望，这将会转换为住房限制。涉及社区复兴，直接投资，税收支出，规划条款等的公共政策也可能成为催生士绅化的条件之一。社区复兴政策的目标经常囊括吸引中高级收入者进驻低收入地区。另有研究表明愿意花费收入更高部分租房的少数知识分子及工薪阶层的集聚也可催生士绅化的发生。

美国当前在规划与土地使用层面控制士绅化的有房屋控制层面：驱逐控制、1977年社区再投资法；建设经济适用房层面：不动产税减免与租金补贴、有限产权房、房地产转让税；保存经济适用房层面：1995年低收入住房保存法案、非营利自有经济适用住房开发、社区土地信托基金（CLT）；房屋租赁所有权协约：最小限度经适房1比1置换；城市填充：HOME项目、市场利率借贷开发、包含性分区、住房税收抵免、低收入增税融资区。土地使用政策有：增强职住关系、促进经济发展与居民收入提高。

美国费城针对不同的纳税人群进行了区别的不动产税征收方式。根据美国国税局官方阐释，减轻不动产税的方式有以下三种形式：1.豁免，指对于一个指定财产税纳税责任的部分或者全部豁免。豁免方式一般只能在有限的情况下使用，例如非营利组织、宗教团体或者出于经济发展的需要2.减少，指在计算税务责任之前对于一项不动产估值的减少。减少是对于纳税人最常见的不动产税减值方式。减少中包括对宅地，抵押财产，退伍军人或残疾人等3.抵免，指对于税收责任首次计算后直接应用于其上的不动产税减轻方法。常见的不动产税包括断路抵免与地方财产税替代抵免。以上三种减免税收的方式可被用于联邦，洲及地方层面。

在费城，有一个长期业主不动产税减免项目（LOOP），别称士绅化救济项目，意图帮助长期（10年及以上）住在不动产价值快速上升的街区的业主。该政策内容是如果符合条件的业主在某一年的不动产价值是上一年的300%，他所需支付的不动产税值将根据上一年不动产估值的300%进行计算，并该不动产税值将冻结10年不变。

根据政策设计，符合要求的惠利者必须自行申报。申报者必须符合以下条件：1.业主截至前一年的7月1日已在自己家里居住超过10年（或者在不动产是通过一个政府住房项目获得并超过5年）；2.房屋属性为单一家庭或不超过3间居住单元与1间商业单元的住宅；3.今年不动产估值超过了上一年的三倍；4.不动产税必须是当前的或者处于一个付款合同中；5.不动产未必已受减税；6.低收入与中端收入业主。

该政策的利好性可以分析会短期与长期2个方面：短期为业主自身的不动产税值稳定性得到保证，并将节省良多。例如，假设2013年一位住在西费城的业主的住宅估值$85,600,对应$2676的不动产税值，而2014年该业主的住宅估值变为$439,700，与之对应的不动产税将变为$5,489。在这个案例里该业主的不动产估值上升超过300%，在LOOP下，该业主的不动产市值估值将在10年内冻结在$256,800,对应的不动产税$3,441，等于在LOOP下节省$2048；而长期影响则蔓延到下游租房市场。假设该业主将不动产税的增加损失原封不动的转嫁到租客上，租客将每月多承担$234的租金，而在LOOP下，租金的增长额仅为每月$64,并且租金数额将在接下去10年内保持不变。

下方图表显示了据估测符合LOOP申请条件者数量按邮政区块排序。其中的前十区块中的大部分被认为是低收入家庭的集中区域。例如右边19146的SWCenterCity区域，30%的家庭年收入低于$25,000。

结语

士绅化作为一个经济现象，是一个难以控制或阻却的过程。它能带来本地税收上升、并带给本地社区更好的物资与服务、增加工作机会、减轻城市集中贫困、带来商业、居住投资机会上升。众多政策立足保存于士绅化的良好影响的同时试图消除其不利影响，产生的社会影响仍在评估中。试图消弭士绅化带来的置换后果的策略与政策工具有很多，其中相当的一部分还在制定与改善的过程中，以期增强其实效。期待在未来的研究中纳入更多更广泛的、更具有结论性的定量分析与比较性研究。既能减轻士绅化带来的置换后果等不利影响同时保留甚至加强其正面影响。通过对这些策略与政策工具的更好理解和实施运用必将使我们达到更好的社会经济效果。