低效工业用地退出路径与实施保障机制研究--以上海市为例

低效工业用地退出路径与实施保障机制研究--以上海市为例

胡龙刚

上海市地质调查研究院200072

摘要：土地作为经济发展的重要资源，是推动国家工业生产的重要组成部分。随着城镇化、工业化进程的不断加快，土地资源日趋紧张，无论是从自然环境还是社会发展均要求工业用地的合理性和高利用率。此外许多大中型城市在转型过程中，地处城市中心的低效工业用地也应逐步退出，一方面提高宝贵土地资源的利用率，另一方面也是优化城市结构的重要手段。因此，本文将在工业用地的相关研究基础上，以上海市为例，考虑政府、市场、社会三方主体，以土地可持续利用为目标，浅谈低效工业用地的退出机制。

关键词：低效工业用地；退出机制；上海市

引言：早在2010年，国土资源部官方网站就曾经通过上海调研组的调研报告指出，上海市产业用地紧张，供地政策并没有很好的发挥调整经济结构的作用，建议上海市构建合理的工业用地到期退出机制。目前，工业用地50年的使用年限一般是长于大部分的产业用地出让年限的，但是当面临城市产业调整时，工业用地的回收难度却非常大。而我国在工业用地的退出方面研究与实践却一直落后于国外，如何从路径和机制上推进工业用地的恰当退出，值得我们分析探讨。

一、城市低效工业用地的成因

作为当代城市发展的重要动力，工业建设不断在带动城市进入新的发展轨道，相应的，在这样一个更新迭代的过程中，城市空间结构也在不断变换，企业建设也在不断进行，城市在土地变换和利用的过程中，不可避免的出现了低效工业用地。低效工业用地，既包括了被闲置但经过处理仍可被利用的工业用地，也包括了相关属性如产出率、土地用途等无法达到要求的工业用地，以及逐渐在竞争中被淘汰的产业用地。在土地资源日趋宝贵的今天，不同的城市针对低效工业用地采取了相应的措施，但要探讨城市低效工业用地的退出机制，首先要分析其主要的成因：

1、过度追求经济增长导致的供地准入机制门槛低

部分地区为快速带动经济发展，出台了脱离实际的招商引资政策，对用地项目的审核不够严格，过于追求用地项目的短期效益而忽视了长期土地规划与项目发展，低门槛的准入使得宝贵的工业用地资源给到了部分不当企业，不仅无法创造经济效益，而且也大大降低了工业用地的价值和可持续利用性。

2、用地规划不合理导致工业用地基础设施配套弱

由于没有提前对工业用地做好布局规划，致使部分工业用地的指向性模糊，同质企业大量入驻，工业用地大量重复利用，同时配套设施无法匹配，区域深度开发严重不足，用地企业与房地产开发商脱离，市场化程度低。

3、工业用地被强势企业过度圈占浪费现象严重

土地资源的稀有性以及未来的高增值性，令部分工业用地被企业圈占囤积但却闲置而不开发，用地无法被真正的利用起来，有的企业甚至无力经营或者违规改建，造成大量工业用地资源的浪费。

4、工业用地“供应-评价-考核”监管体制缺乏

在工业用地的供应监管方面，有关部门更多的是集中在用地总量、投资情况、建筑情况等方面，对具体的用地配置、评价考核和后续的用地跟踪却没有相应的措施和体制，低效工业用地的评估、退出再利用往往滞后。如此，自然会出现一些违规行为以及工业用地低效浪费的情况。

二、上海市低效工业用地的退出路径

以上海市工业用地最具代表性的八大城区为例，经调查分析，目前上海市主要以功能置换来实现低效工业用地的退出。功能置换，顾名思义，也就是通过对低效工业用地进行功能调整，在保证工业用地经济效益的同时，调整了资源的配置。结合上海市的实际情况，其具体路径可以概括如下：

1、以新兴产业为导向的工业用地区域退出路径

上海市作为我国的一线城市，城市发展速度非常迅猛，许多原处在偏远地区的工业用地在城市建设中慢慢变成了城市中心区域，因此不得不选择合适的路径予以退出。对于以新兴产业为导向的工业用地区域，上海市主要通过发展“都市型工业”和“创意产业”来实现退出。

（1）“都市型工业”充分考虑低效工业用地带来的人员失业，在闲置用地的基础上，通过街道企业合作以及企业管理园区的方式在该区域发展高科技产业。

（2）“创意产业”则是利用低效工业用地的空间、租金优势，吸引艺术设计、文化展览、现代物流等创意行业的加入，既能充分发挥旧厂房的文化底蕴，也能充分利用用地的地理优势，为经济和社会带来非常良性的影响。

2、非生产型工业用地区域退出路径

对于非生产型导向的工业用地区域，上海市则主要考虑上海市民在生活环境和精神层面上的追求，以地产开发和公共开放空间为主要推出路径。

（1）地产开发。对于中心城区的非生产型导向的低效工业用地，通过房地产和商业地产的开发，打造一系列的商铺、居民楼、廉租房、酒店、家具城等等，将工业用地转化为商业和居住用地，转变工业用地功能的同时提升用地市场价值。

（2）公共开放空间。基于环境保护的考虑，将原有的厂房进行适当的生态环境建设，并作为公共开放空间提供给上海市民和外地游客，实现环境与文化的良好融合，比如特色公园、活动基地等。

三、上海市低效工业用地的退出保障机制

1、通过政策法规和财政支持来保障低效工业用地的顺利推出。

低效工业用地的退出离不开政府的上层调控，健全的法规和财政支持为顺利退出保驾护航。

（1）政策法规方面，上海市的低效工业用地退出的政策法规集中在退出路径和土地产权两方面，且重点关注整个功能置换的过程，通过严格的准入机制和绩效评估方法，实现了用地的多样化开发。

（2）财政支持方面，上海市主要根据申请项目的功能、规模、定位、服务内容和运营模式、资金投入等来给予资金扶持，比如，在文化创意产业方面就有贷款补息、无偿资助和政府采购三种财政支持方式。

2、通过市场机制的引入为低效工业用地的退出注入动力。

要给工业用地的退出注入足够的动力，为用地寻找到新的发展方式，离不开市场机制的引入。上海市通过对郊区的开发，吸引中心区的工业主动迁移，通过城市化进程的加快，加大企业的承租压力而逐渐外迁，而城市居民对环境的高要求也逐渐推动工业企业的转移，此外，再辅以相应的市场政策支持，比如对于用于进行创意产业的工业用地，降低其退出的成本。

3、建立良好的低效工业用地退出运作机制。

上海市的低效工业用地退出运作机制可谓是双管齐下，既有“由上及下”的政府主控，牵引城市空间结构的大方向，又有“由下及上”的市场自主开发实现退出路径的多样化。以部分文化创意产业为例，就是市场自主的开发运行，与政府牵头搭建服务机构而共同产生的优秀产业。

四、结束语

低效工业用地的退出是一项长期而艰巨的系统工作，我们在研究中也发现，国内对低效工业用地退出机制的研究都还远远不够，尽管上海这样的一线城市，机制研究与实践还在努力探索。但令人欣慰的是，我们也看到，根据上海自身的特殊性，政府探索采用的一些制度也取得了一些成绩，比如“工业用地弹性出让”等“柔性机制”。今后，在空间资源愈发紧张的背景下，进一步完善低效工业用地的退出机制，需要更多的研究人员参与探讨。

参考文献：

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