公众参与在城市化进程中环境卫生专项规划的应用

公众参与在城市化进程中环境卫生专项规划的应用

邹玉飞1唐俊2

1.天津市市容环境工程设计研究所天津300201天津市水利勘测设计院，天津300204

摘要：公众参与是衡量社会民主水平高低的重要尺度，城镇环境卫生专项规划同样需要公众参与。进入二十一世纪，我国经济水平快速发展，各地区的城市化进程逐步提升，在这一历史阶段的转变过程中，环境问题日益严峻，已然促使政府以更加积极的举措应对，人民群众也更多的参与保护环境，参与到环卫专项规划之中，使专项规划的编制科学合理地制定城镇环境卫生工作的战略与目标，明确具体措施，实现城镇生活垃圾处理的无害化、减量化和资源化，使环卫专项规划适应社会经济发展的要求。本文着重论述公众参与在在城市化进程中环境卫生专项规划的应用。

关键词：公众参与，城市化进程，环卫专项规划

TheApplicationofPublicParticipationinSpecialplanforSanitationBytheProcessofUrbanization

ZouYufeiTangJun

Abstract：UrbanenvironmentalsanitationspecialplanningalsorequiresPublicParticipation.As?we?enter?the21st?century，with?the?fast?development?of?economic?levelandUrbanizationprocess，

wehavetoconcentrate?on?environment?problems，protectourenvironment，Participateinthepreparationofspecialplanningforsanitation.Andintheend，Harmless，DecrementandReuseofdomesticwastetreatmentareourgoal.Thisarticlefocusesontheapplicationofpublicparticipationinenvironmentalhealthspecialplanningintheprocessofurbanization.

Keywords：PublicParticipation，Urbanization，SpecialplanforSanitation

1前言

进入二十一世纪，我国经济水平快速发展，各地区的城市化进程逐步提升，在这一历史阶段的转变过程中，环境问题日益严峻，已然促使政府以更加积极的举措应对，人民群众也更多的参与保护环境。

“绿水青山就是金山银山”这一科学论断，习近平于2005年8月15日在浙江安吉考察时提出，在十九大报告中更明确指出要树立绿水青山就是金山银山的理念，并将坚持节约资源和保护环境作为基本国策。在2015年7月，环境保护部（现生态环境部）陈吉宁部长签署环境保护部令，《环境保护公众参与办法》已于2015年7月2日由环境保护部部务会议通过，自2015年9月1日起施行。

《环境保护公众参与办法》的出台，也为新修订的《环境保护法》配套细则。良好生态环境是最普惠的民生福祉。要坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。公众参与环境保护有了制度保障，才会利于营造良好的生态环境，也利于缓解环境保护面临的诸多复杂形势，更对构建新型的公众参与环境治理模式、维护社会稳定、建设美丽中国具有积极意义。

城镇环境卫生专项规划同样需要公众参与，为使专项规划的编制科学合理，集思广益、最大限度地形成普惠民生的生态环境和常态督导的治理污染的合力，科学制定城镇环境卫生工作的战略与目标，明确具体措施，实现城镇生活垃圾处理及污染防治的“三化”原则——“无害化、减量化、资源化”，使城镇环境卫生专项规划满足社会经济总体发展的要求。

二、公众参与

公众参与作为衡量一个社会民主水平的重要尺度，是现今国内外社会共同认同的，事实证明政府的公共管理需要公众参与。社会民主的推进、公众参与的深入可以大力提高政府的决策水平，消除或缓和各群体间的矛盾与误解。

已故宪法学教授蔡定剑先生对公众参与的描述是：公众参与意识是指社会组织、单位或个人，对参与社会行动的方式、作用有一定的认知，并具有在一定的权利义务范围内、有目的参与社会行动的动机和意图。其在《国外公众参与立法》一书中将公众参与国家立法活动的全过程有丰富的论述。

我国早在2009年、2012年，在《国家人权行动计划》中将“环境权利”作为人权的重要组成部分纳入中国公民的经济、社会和文化权利体系及其保护目标之中。目前，我国环境保护公众参与的领域涉及广泛，针对不同的环保领域笔者给出相关例举。

三、城市化进程中的环境卫生现状

生活垃圾是人类生活的一个必然产物，随着城市化进程的快速发展及人民生活水平的提高，生活垃圾产出量和垃圾成分也在逐年提高和变化。进入二十一世纪，随着我国经济建设的快速进展，我国的城市化进程的速度也进一步加快，我国各级政府都加大投入制约着改善环境卫生的几大难题：生活垃圾的收集、运输及处置的落后现状。

中国是人口大国，垃圾产生量也是举世瞩目。根据我国住建部公开的各大城市生活垃圾统计数据显示，近年来我国城市垃圾年产生量已经大于2亿吨；同时全国的1500多个县级城市垃圾年产生量接近0.7亿吨；至于县级以下的村镇情况，由于村镇数量太分散，暂无准确统计数据。通过数据汇总分析，中国每年的生活垃圾产生量业已突破四亿吨。

根据我国发改委、住建部2016年12月31日公开的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，2015年我国城镇生活垃圾处理设施规模为75.83万吨/日，规划2020年我国城镇生活垃圾处理设施规模为110.49万吨/日。详见下图十三五全国城镇生活垃圾处理设施规模（2015-2020）。

上图仅显示我国城镇生活垃圾在十三五期间处理设施规模的统计，而实际在广大的农村仍有数量庞大的生活垃圾有待处理。规划的2020年全国生活垃圾处理设施规模是无法满足全部生活垃圾（含存量垃圾）的处理，这是需要正视的事实。《规划》中显示2015年全国处理设施采用技术情况，焚烧处理设施规模50.15万吨/日，占比66%；填埋处理设施规模23.52万吨/日，占比31%；其他处理设施规模2.16万吨/日，占比3%。规划的2020年全国处理设施采用技术情况，焚烧处理设施规模59.14万吨/日，占比54%；填埋处理设施规模47.71万吨/日，占比43%；其他处理设施规模3.64万吨/日，占比3%。

近年来，随着城镇化率越来越高，人民物质生活水平逐年提高，而由此产生的生活垃圾总量也逐年递增，衍生诸多环境污染隐患，这一现象已经成为制约新型城镇化发展的因素之一。同时随着城镇化的发展，城市人口越来越集中，各种医疗废物、工业垃圾、生活垃圾越来越多（图4~5），相应的固废处理需求稳步上升，这成为城市发展中迫切需要解决的问题。

图4：某商品房周边堆放的生活垃圾

Figure4：thelivingrubbishstackedaroundacommercialhouse

图5：某地简易的生活垃圾临时堆放点

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四、城市化进程中环境卫生专项规划

4.1环境卫生专项规划重要性

目前，我国各地开展环境卫生专项规划工作是各地城市环境卫生管理部门的工作之一。因地制宜、科学合理的制定城市环境卫生规划的中、长期发展战略和近、远期具体目标，可使编制的环卫专项规划有的放矢；同时规划中，制定适宜的生活垃圾处理措施、布局相应的生活垃圾处理设施等，不仅促进城市生活垃圾实现减量化、资源化和无害化的污染防治原则，而且使环卫专项规划适应社会经济总体发展的需求。

同时，在城市化进程中，人口激增，垃圾产生量居高不下，落后的垃圾收集装备和垃圾处理设施等现状，也促使人们重视环境卫生专项规划，通过广泛的调研，科学的规划，使整个城市的环卫管理水平逐步提升。

环境卫生专项规划具体内容大致包含以下内容：

（1）现状调查与分析。

（2）城市垃圾产量预测。

（3）城市垃圾分类与收运、转运。

（4）环境卫生公共设施规划。

（5）环境卫生工程设施规划。

（6）其它环境卫生设施规划。

（7）垃圾处理设施规划。

（8）近期建设规划及实施保障措施。

按照环卫专项规划编制要点进行科学设计，最终形成规划成果，主要包括规划文本、规划图纸和附件三个部分。

（1）规划文本主要包括总则、城市垃圾分类与收运、环境卫生公共设施规划、环境卫生工程设施规划、垃圾处理设施规划、其它环境卫生设施规划等内容。

（2）规划图纸主要包括城市分区示意图、环卫现状分布图、环卫规划分布图、环卫工程设施规划图、环卫车辆停保场及环卫车辆清洗站规划图。

（3）附件包括规划说明书、基础资料汇编（及专题研究报告）

一个城市的环卫专项规划，不仅保障环境的基础设施建设，而且确保生态环境的有效保护，因此其重要性极大，各地政府将其纳入到本地区的社会经济发展计划，进入城市的空间形态布局，纳入到本地财政列支。

4.2城市化进程中环境卫生专项规划的难点

城市化进程中，环境卫生专项规划既要保证环卫基础实施建设，又要考虑诸如建设周期、建设投资等问题，由于环卫设施特有的环境敏感性，规划中的布局、选址已然成为多地的难点工作。

规划编制中，按照《城镇环境卫生设施设置标准》相关设置要求，“在新建小区和新建垃圾收集站同步规划、同步建设、同时投入使用”。这种同步规划、同步建设、同时投入使用——“三同时”操作，可见重视环卫设施全过程管理，然而实际中由于建设用地的选址需多部门审批，往往建设相对迟缓。且现实城市管理条例中，除重大建设项目，往往很多环卫基础设施只是关注怎样建、如何建的问题，却忽视何时建、何时完成的问题，这些问题往往需要更多部门在落实规划以及设施建设上给与更多支持。

公共厕所、环卫基层机构以及环卫车辆专用停车场在规划中的落实有一定的困难。近来，由于中心城区新建及改扩建公共厕所、垃圾转运站时常遭遇投诉，导致建设缓慢或者停工而无法使用。这既有公众日益提升的环境保护意识、邻避效应的影响，也有在建设之前规划阶段公众参与度不高，建设之后设施维护上无法达到一定的卫生程度，以及管理上的缺失。

厕所革命已然在中国兴起，“厕所问题不是小事情，是城乡文明建设的重要方面，不但景区、城市要抓，农村也要抓，要把这项工作作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进，努力补齐这块影响群众生活品质的短板。”总书记的殷殷嘱托使得各地相继展开厕所专项整治三年行动。因此在编制环卫专项规划中，我们需要更多的关注所在地区的相关政策、行动方案，使规划更加完善，并具有可操作性。

同时，随着我国城市化进程的加快，城乡结合部、农村地区的建设步伐提速，以及党和国家对生态环境的愈发重视，这些地区的环境卫生要求也更高，环卫专项规划也将从过去主要是城市中心地区的规划编制到包含农村的全覆盖专项规划，统筹思路更加重要，也是难点之一。

不同地区的生活垃圾收运、生活垃圾处置、各种环卫设施的规模均会有所差异，目前可考虑依托城市既有环卫设施、环卫管理经验，将周边农村垃圾纳入现有体系，形成环境卫生管理一体化、集约化，共享资源的环境卫生格局。逐步实现农村、乡镇、城区三级规划衔接，规划思路“一主多点”、“区域组团”，规划农村地区生活垃圾“户投放、村收集、镇运输、区处理”收运处理系统。

4.3公众参与的有效应用

环卫专项规划是依据国家相关法律法规、地方城市总规、结合地方城市特色，进行科学规划。在编制阶段，公众参与不可或缺。可按照规划内容，引入公众参与，采用多种方式（表2），以达到更广泛的认可，更有操作性。

五、完善公众参与在环卫专项规划的应用

在我国，环境保护公众参与刚刚起步，人民及政府意识到公众参与的重要性，然不是一部《环境保护公众参与办法》能够使公众参与渗透到环保每一角落，急需通过立法，使公民在环保领域获悉基本权利和义务，使公众参与法律化、制度化。学习与借鉴美国、英国及日本赋予公民的“环境参与权”，在我国宪法中明确说明公民的环境参与权，在相关的法律法规中落实应有的环境参与权，建立一套环境权利义务体系，明确规定公民的环境知情权、异议权否决权等权利，并有相应的程序法保障公民环境权的实现。

完善公众参与在环卫专项规划的应用，需要提高人民的环境意识，即提高对客观的生态自然环境的主观反应和意识，也就是面对环境保护的相关问题时有判断、有态度、有自发的行为等。鉴于我国公众参与起步较晚，做好以下三点，有利于公众参与意识的大力提高，环卫专项规划的日趋完善也会使未来的环境保护更加深入人心。

一是要加强教育。珍惜环境就像爱护眼睛一样，只有意识到环境问题的紧迫性、严重性，才能使人们增强主动性、责任感、使命感，也只有真正掌握了科学的环境保护方面的知识，才能真正发挥保护作用。

二是加强舆论宣传和监督。在习近平生态文明思想引领下，“美丽中国”建设业已深入人心，现阶段及未来很长时期，要持续发挥社会舆论对环境问题的关注和监督作用。

三是加大培训。公众参与形式多种多样，开展专项培训，使参与者掌握环境保护知识、公众参与技能、规划知识等，都能收到良好的效果。

参考文献

[1]中华人民共和国生态环境部，《环境保护公众参与办法》（环境保护部部令35号）自2015年9月1日起施行

[2]中华人民共和国发改委、住建部《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（2016年12月31日公开）

[3]蔡定剑，公众参与——欧洲的制度和经验[M]，北京：法律出版社，2009

[4]汪劲，环境法学（第三版）[M]，北京：北京大学出版社，2014

[5]奉均衡，唐圣钧，城市重大环卫工程规划实施综合风险评价研究——以《深圳市坪山环境园详细规划》实施为例《城市规划学刊》[J]，2010（s1）：123-129

[6]黄迎峰，城市环境卫生专业规划编制研究[C]，《中南大学》2012

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