浙江省全域土地综合整治和生态修复工程经验总结——以桐庐县白云村为例程娟

浙江省全域土地综合整治和生态修复工程经验总结——以桐庐县白云村为例程娟

程娟刘阳华

浙江浙大万维科技有限公司

摘要：2018年，经自然资源部批复同意，浙江将全面实施全域土地综合整治，按照“生态优先、保护优先、节约优先”的原则，对乡村生态、农业、建设空间进行全域优化布局、对“田水路林村”进行全要素综合整治，逐步构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约的土地利用新格局。本文以桐庐县白云村为例，就全域土地综合整治和生态修复过程中的工作经验进行总结，探讨全域背景下的全域土地综合整治实施路径。

关键词：全域土地综合整治和生态修复；环境入股；民主管理

一、桐庐县全域土地综合整治开展背景

浙江省人多地少、经济活跃，但耕地后备资源短缺，经济社会发展与用地需求之间的矛盾突出，农村用地结构散乱和粗放利用状况尚未根本扭转。桐庐县白云村作为典型的山区村，在资源短缺的情况下利用自身特色优势，以全域土地综合整治与生态修复为切入口，创新资源筹措路径，创新土地民主管理方法，以土地整治为抓手，壮大村集体经济，实现了白云村的乡村振兴之路。通过实施全域土地综合整治工程与生态修复工程，对农村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对田水路林村等进行全要素综合整治，对高标准农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准配置，对农村人居环境进行修复治理，逐步构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约的土地利用新格局。

二、桐庐县白云村概况

（一）村庄概况及区位交通

“青岭不断黄坞水，双溪又见白云村。”白云村位于横村镇西南部，处分水江一级支流大坑溪源头，距黄金旅游线（05、16省道）10公里，距全国著名旅游胜地瑶琳仙境、垂云通天河和浪石金滩等点均在15公里以内，距县城15公里，距离杭州市城区85公里。

（二）土地利用现状特点

白云村土地总面积29027.1亩，是横村镇土地面积最大的村。村内林地资源丰富，林地面积占土地总面积82.21%；耕地集中连片情况较好，占土地总面积12.12%；村庄建设空间少，仅210.15亩，占土地总面积0.72%；人均村庄建设用地仅84.96平方米，用地集约。白云村现状户籍526户1649人，其中80%的人外出。

三、桐庐县白云村全域土地综合整治规划实践

白云村生态资源本底较好，但建设空间缺乏，房屋、土地闲置情况严重，人口大量流失。如何将绿水青山变为金山银山，如何唤醒沉睡的资产，如何留得住人，如何提升村庄的内生动力，成为了白云村面临的四个重大命题。白云村以全域土地综合整治与生态修复工程为契机，踏上了村庄华丽转型的征途。白云村全域土地综合整治与生态修复工程旨在解民之所忧，破发展之困境；确定村庄发展定位；优化村庄空间布局；完善民主管理制度；探索一条可持续的产业致富道路，最终实现乡村的全面振兴。

（一）村域空间发展格局

通过对村庄居住、道路、山、水、田的合理规划，形成“两轴、双心、六组团”的规划空间结构。

“两轴”：主要以链接白云村各个居民点的主要发展轴线；

“双心”：以公共服务为主的综合服务核心，以大坑水库为主的生态保护核心；

功能分区：居住片区、毛竹种植区、农业种植区、白云湖森林公园、响山妙音、生态林地区、休闲区。根据各土地利用功能分区的特点，确定功能区重点整治内容。

（二）基于“整治+”的产业用地布局

1.第一产业发展规划

结合白云村现有农业产业基础和丰富的林业资源，毛竹资源优势，提出白云村的农业产业发展思路如下：以特色农业、有机农业为基础产业，大力培育以毛竹、高山蔬菜为主的特色农业产业基地。进一步加强毛竹基地建设，在大力发展新造竹林同时，大力推进低产竹林改造。通过应用垦翻林地，增施肥料、护笋养竹等新技术，大力推广低产林改造和笋竹两用林建设的技术和经验。

2.第二产业发展规划

建立现代生态农业产业化生产、服务、展示基地。以农产品深加工为主导，提高农产品附加值，配合当地民营企业产品的配套生产，优化劳动力结构。

3.第三产业发展规划

结合白云间休闲旅游度假3A景区的整体旅游包装，针对白云村的区域优势和特色文化，完善文化景点设施，将白云悠远历史文化与各种休闲业态相结合，发展“桐庐心乡”生活养疗旅居度假目的地。

四、桐庐县白云村全域土地综合整治经验总结

全域土地综合整治将土地资源的利用最大化、合理化、有效化和规范化，不仅让农村的青山绿水更加美丽，也为白云村的发展带来了新引擎。同时，白云村提出了“斗笠议事”制度、“环境入股”、“多元共治”等一系列独具白云特色的“土地共治”综合措施，并很好地利用了“宅基地三权分置”的政策，盘活闲置房屋，积极发展乡村旅游，将乡村振兴落到了实处。

（一）“斗笠议事”促进民主管理

为进一步完善基层民主自治制度，提升科学化决策水平和村民自我管理、自我教育、自我提升、自我监督的能力，促进社会风气转变，为整村建设发展创造更佳条件和营造更好氛围，白云村特制定“斗笠议事会”议事制度，明确规定议事原则、议事范围、成员产生及范围、议事程序。同时制定“斗笠议事会”会员承诺书，明确会员权利、会员义务及罢免处理情况等。

全域土地整治工作开展以来，空间规划方案、三权分置、生态环境治理、拆违等群众反映强烈的重大事项均经“斗笠议事会”审议。“斗笠议事会”制度在促进管理民主和乡村治理中起到积极作用，为白云村全域整治工作保驾护航。

（二）环境入股创新“两山”转化

白云村依托丰富的土地资源和别具特色的人居环境与民宿业主签订“环境入股”协议，实现生态产业化。协议规定，凡是来白云村投资发展高端民宿产业的，白云村都以“美丽环境”自然资源资产入股，占股10%，每年保底10万元。据初步计算，租期40年期间，仅项目分红一项，村里至少可以拿到1000万左右的分红收益，目前，郑城厚院、九野云谷，云水悦舍、莲社溪客等入驻白云村的高端民宿和大会山古村复建项目，均以“环境入股”，成功实现了绿水青山向金山银山的转变和“美丽经济”双赢。

（三）“三权分置”盘活闲置资产

郑城自然村现状户籍202人，65户，由于大部分村民外出打工，仅有几户老人家留守村中，属于空心村，房屋和土地闲置情况严重。2013年，白云村鼓励农户通过委托村集体统一出租的方式，将住房和口粮田出租给民宿开发商。房屋以一期租金18元/平方*年，租期20年，二期租金36元/平方*年，租期20年的方式，已出租54户，今后计划将全部房屋流转，口粮田以400元/亩*年的方式出租至2026年。郑城厚院作为白云村引入的第一家高端民宿，不仅增加了村集体和村民收入，同时也为白云村总结出了一条盘活闲置农房和土地、唤醒沉睡资本、农民资本变资金、绿水青山变金山银山、美丽环境变美丽经济的切实可行的路子，成为了白云村迈出华丽转型的关键一步。目前，郑城厚院村舍项目一期已完成建设，二三期正在进行中。白云村已出租135栋闲置房屋用于民宿开发和知青文化展览馆等。

（四）“土地流转”促进规模经营

白云村现状户籍526户1649人，其中80%人外出打工，土地闲置非常严重。白云村农户通过委托村集体统一出租的方式，以农田流转价格400元/亩*年，期限12年的方式，将土地流转给民宿开发商。白云村村集体以价格800元/亩*年，租期20年的方式，将农户68亩农田统一流转给村集体，作为入口景观打造。通过土地流转，提高了村民的经济收入水平，白云村规划将区域内闲置土地全部流转。

通过将土地进行连片流转，有效防止了土地抛荒，实现了农业规模化经营，推动特色农业向优势产业转化，提高农业经济效益，有利于农业增产和农民增收。