浅谈雾霾防治与环境执法

浅谈雾霾防治与环境执法

王春来

王春来

（天津市宁河县环境保护局，天津宁河301500）

论文摘要雾霾是近年出现的因空气质量恶化引起的气象灾害，我国多地区均出现过不同程度的雾霾天气。雾霾天气使社会各界对环境的忧虑提升到了空前的高度。本文拟从环境保护行政执法的角度浅谈雾霾防治，阐述了当前雾霾防治的环保执法问题和相关建议。

论文关键词雾霾防治环保执法行政执法

一、雾霾的成因与危害

雾霾是雾和霾的总称，主要由二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物组成。其中，二氧化硫和氮氧化物是气态污染物，可吸入颗粒物是固态污染物，主要包括PM10和PM2.5，亦即造成并加重雾霾天气的直接原因。可吸入颗粒物与空气中的水分子结合，形成了雾霾下灰色的天空。2013年2月，全国科学技术名词审定委员会称PM2.5拟正式命名为“细颗粒物”。雾霾是雾和霾的混合物，早晚湿度大时，雾的成分多。白天湿度大时，霾占据主力，相对湿度在80%到90%之间。其中雾是自然天气现象，空气中水汽氤氲。虽然以灰尘作为凝结核，但总体无毒无害；霾的核心物质是悬浮在空气中的烟、灰尘等物质，空气相对湿度低于80%，颜色发黄。雾霾天气现象会给气候、环境、健康、经济等方面造成显著的负面影响，例如引起城市大气酸雨、光化学烟雾现象，导致大气能见度下降，阻碍空中、水面和陆面交通;提高死亡率、使慢性病加剧、使呼吸系统及心脏系统疾病恶化，改变肺功能及结构、影响生殖能力、改变人体的免疫结构等。

雾霾天气的产生与气象和污染排放密不可分。雾霾天气形成原因主要有以下几点：一是这些地区近地面空气相对湿度比较大，地面灰尘大，地面的人和车流使灰尘搅动起来;二是没有明显冷空气活动，风力较小，大气层比较稳定，由于空气的不流动，使空气中的微小颗粒聚集，漂浮在空气中;三是天空晴朗少云，有利于夜间的辐射降温，使得近地面原本湿度比较高的空气饱和凝结形成雾。四是汽车尾气是主要的污染物排放，近年来城市的汽车越来越多，排放的汽车尾气是雾霾的一个因素;五是工厂制造出的二次污染;六是冬季取暖排放的CO2等污染物。大范围雾霾天气主要出现在冷空气较弱和水汽条件较好的大尺度大气环流形势下，近地面低空为静风或微风。由于雾霾天气的湿度较高，水汽较大，雾滴提供了吸附和反应场所加速反应性气态污染物向液态颗粒物成分的转化，同时颗粒物也容易作为凝结核加速雾霾的生成，两者相互作用，迅速形成污染。

空气中可悬浮颗粒物的增加有赖于我国工业化、城镇化的进程太快，以能源为支撑的高耗能、高排放、高污染的粗放型工业发展模式。机动车尾气、燃煤污染、工业排放以及建筑扬尘。柴油车排放尾气中包含大量细颗粒污染物，而小型汽油车虽然排放的是气态污染物，但其排放的氮氧化物等化学物质，与空气中的水汽结合也很容易转化为二次颗粒物。煤炭消费占我国能源总量比重高达60%有余，燃煤所排放的废气包含大量二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物等污染物。工业生产，包括冶金、汽修喷漆、机电制造业以及工业窑炉与锅炉等。建筑扬尘主要是由城市大兴土木，兴建房地产、地铁等施工项目造成的。

雾霾天气空气中的细颗粒物PM2.5等污染物是诱发呼吸道疾病和心血管疾病患者的重要风险因子。研究表明，空气污染可能首先诱发呼吸道局部氧化应激和炎症，进而导致全身性炎症和氧化性损伤。目前，严重的雾霾席卷了我国的中东部地区。自2013年1月1日期，我国74个城市开始公布PM2.5数值，仅在十几天内，就有33个城市指标超过300微克/立方米，尤其在京津冀、长三角、珠三角等地区出现的最为频繁且严重。

二、雾霾防治的环保执法问题

（一）环保机关执法权力不足基于雾霾的产生原因，在对很多超标排放污染物的工厂和企业查处的过程中，环保局常常只能依职权对其进行罚款、责令停产等简单措施。通常责令停产、吊销营业执照等行政处罚措施，环保局往往难以单独执法，常需要电力局、水务局等其他行政部门的配合，而在现实执法中，环保局面临着并没有指示其他部门权力的尴尬。

《环境保护法》第38条规定：“造成环境污染事故的企事业单位，情节较重的，对有关责任人员给予行政处分。”然而，面对经济体制的变革，环境污染的日益恶劣，仅仅行政处分已经难以起到立法者所期望的目的了。除此之外，我国《环境保护法》中规定的法律责任有很多并不明确的地方，不仅给执法者执法带来困难，也给予了违法者可乘之机。立法上赋予环保部门的权力太弱、处罚手段单一，导致环保机关在很多时候陷入了有心无力的窘境。

（二）环保执法效率低下基于政府和企业之间的利害关系，当前环保机关的监管往往流于形式主义。中国的《环境保护法》确立了政府机关一定的权力，环保机关隶属于市政府，这就表明环保机关对环境污染问题的行政监管和行政执法将处处掣肘。究其原因，雾霾天气的一大始作俑者就是化工企业，而排污责任越大的企业往往对当地GDP的贡献也是卓越的，在经济发展与环境发展产生冲突时，当地政府往往以经济发展为重。在政府采取睁一只眼闭一只眼态度的情况下，环保局对排污企业的查处，也往往只是停留在罚款、责令停业几天等小打小闹上。

（三）环保执法监管不力在环保机关查处违法排污时，地方政府起的是主要监管作用。但被发展经济是地方政府的第一要务的思想所左右，政府往往为了经济效益与政绩，行政不作为。现行环保法和单项法对企业行为进行了详尽的规定，但对政府的规定寥寥无几，因而政府滥用行政权力对环保执法监管不力已经成为了共性问题。环保执法监管不力，政府承担什么责任？如何问责政府？这都是现行环境法规定不详的问题。许多政府情愿大力投资重建公园、广场，也不愿把资金投入到环保工作中，这都是因为现行环境法对政府负什么责任，由谁来追究责任，不负责任将承担什么后果，都没有明确规定。

另一个现存问题是公众媒体监督举报途径不畅。雾霾天气是影响全社会公众身体健康的众矢之的，中国的环境信访量每年以30%以上的速度上升足以证明公众对环境状况的不满。但在环保部门和政府部门怠于行驶职权的情况下，公众监督也往往流于形式。

三、雾霾防治的环保执法建议

（一）环保问题往往都有随着时间的流逝越发严峻的特质，等到法院批准强制执行，违法排污的企业往往已经对环境产生恶劣的影响，所以首先立法上扩张环保部门权力，使环保机关不必申请法院强制执行，应当赋予环保部门拆除、查封污染源的强制权力，保证电力部门、水行政主管部门配合实施环保处罚措施，起到使排污企业和单位有所忌惮，减少雾霾成因的作用。2008年11月，昆明市在全国率先成立公安环保分局，不仅加强对环境执法的落实，还将环境执法纳入了公安执法体系，有效加强了环境执法力度。

其次，对违反环境法的自然人，法人，社会组织，立法上明确民事责任，强化刑事责任。我国现行环境法对环境民事责任承担方式没有规定，对环境刑事责任也没有提及。只依据《侵权责任法》和《刑法》问责环境违法者，略显疲软。因此，应该在立法上对环境违法的民事责任和刑事责任加以明确。

（二）加强环保机关执法独立性，地方环保机关脱离政府，直接受上一级环保机关管辖，省环保机关直接受环保部管辖。环保机关有责任严格执法，发现有违反规定造成损失上级环保机关一定要追究其领导责任。做到“不纵容，不姑息”，防止环保机关与当地政府沆瀣一气，从而减轻因政府“政绩观”而纵容排污，加重雾霾成因的现象。

（三）有效监管环保执法对于环保机关滥用职权，行政作为或不作为，当地检察机关有权对其以渎职罪提起公诉。鉴于政府机关往往和违法排污企业有利害关系，无法起到有力的环保监管作用，检察机关作为独立于行政机关的法律监督机关，行使国家的检察权，有权对环保机关面对环境污染的不作为提起公诉。

建立公众监督机制，赋予公民充分的环境知情权、环境议政权、环境投诉权和环境索赔权。建立畅通无阻的环保信访、投诉渠道，使公众摆脱“有问题无处报，投诉了无人管”的困惑，使公众监督不再流于形式。对违反法律、行政法规、规章的机动车排污、燃煤污染、工业排污等现象采取举报有奖的方式，鼓励社会公众积极参与到环境保护中去，改善城市空气环境，遏制雾霾天气。

作者简介：

王春来（1978—）男，天津市宁河县人，工程师，大学，现在天津市宁河县环境保护局从事环境监测工作