农村基层组织人员职务犯罪

农村基层组织人员职务犯罪

周永馨

濮阳县检察院

近年来，国家对新农村建设的支持力度越来越大，大量的支农惠农资金流向农村，有力推动了新农村建设。然而，农村基层组织人员截留、挪用、贪污支农资金的案件数量迅速上升。农村基层组织人员的腐败行为不仅直接伤害群众的感情，而且大大降低了党和政府在群众中的威信，严重制约着社会主义新农村建设，也成为破坏农村经济发展和社会稳定的一大因素。农村基层组织成员职务犯罪的法律适用问题，虽然《刑法》有所规定，全国人大和“两高”也曾分别就此作出相应的司法解释，但实践中争议与分歧依旧。本文就司法实践中查办的农村基层组织成员涉农职务犯罪存在的主体范围、履行管理职责的性质等相关法律争议提出看法，以期对防止和减少涉农职务犯罪有所裨益。

一、主体方面存在的争议及界定

（一）主体方面存在的争议

1、农村基层组织成员的范围

根据现今农村基层组织设置，村一级组织一般存在村委会和党支部两套机构，对于村委会成员法律已经明确规定可构成职务犯罪主体，但对于村党支部书记成员等人员是否属于“村民委员会等村基层组织人员”，相关法律、司法解释却未作出明确规定。实务中，有人认为，党支部是否基层组织不明确，党支部成员不能构成职务犯罪主体。而更多的人认为，农村党支部当然属于基层组织，且处于领导核心地位，故党支部书记的行为应当适用立法解释的规定认定法律性质。

2、村委会基层组织人员的主体身份问题

在司法实践中，常出现检、法认定不一致的现象，其主要争议在于村委会等村基层组织人员能不能认定为国家工作人员。

3、村民委员会等村基层组织人员的范围

村民委员会包括哪些人员？村委会中是否所有成员都可成为职务犯罪主体?根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会由主任、副主任和委员共3—7人组成。实践中争议的主要是村民委员会分设的村民小组负责人或者下属委员会成员(如治保员等)是否属于“村民委员会等村基层组织人员”？有的观点认为应将这些人员视为农村基层组织人员;有的则认为，村分设的村民小组和下属委员会，只是协助村级组织工作的组织，与村基层组织有区别。

（二）主体的界定

1、现行法律及司法解释规定

根据现行《刑法》第93条的有关规定，国家工作人员包括当然的国家工作人员和拟制的国家工作人员。2000年4月，全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第93条第二款的解释》规定:村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第93条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第382条和第383条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条和第386条受贿罪的规定。“两高”在《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》中规定，刑法第163条规定中的“其他单位”包括村民委员会、村民小组。

2、法理分析

根据上述两个解释，从国家工作人员的本质上看，“从事公务”是决定能否以国家工作人员论的关键所在。农村基层组织成员应界定为：由村民选举产生或者受上级政府指派，在农村委会从事管理职责的人员，村党支部中从事管理职责的成员，以农村基层组织成员论。其范围具体包括：由村民选举产生的村民委员会主任、副主任委员、村委会委员、村党支部书记、副书记、委员。理由如下：

一是村党支部书记等基层党组织中从事管理工作的人员，应属于《解释》中所指的基层组织人员。在现实情况下，村党支部就行使着对村工作的领导权，其中包括村民委员会的许多职权。而且，立法文件未对党的组织工作人员可以构成犯罪的主体进行表述，是立法的技术原因，立法文件往往不在法律文件中将党的组织进行表述(如刑法上只讲“国家机关”，而未表述党和国家机关)。不管有无明文表述，均将党的组织赋予与同级法律意义上的组织相同的性质。如果村民委是基层组织，其工作人员利用职务犯罪可以构成贪污受贿罪，而对其实施领导的党支部人员反而不能对其职务行为承担刑事法律责任，这在逻辑上是说不通的。

二是在村民委员会中从事管理职责的人员，如村民委员会分设的村民小组长和下属委员会负责人，应当属于“村民委员会等村基层组织人员”。职务犯罪最大特点体现在“以权谋私、以职责谋私”，其突出特征表现为对依法获得、依授权获得的对公共、集体事务管理职权的亵渎和滥用。因此，界定犯罪主体时，也必须以是否具有管理职责为标准。根据村民委员会组织法第25条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。”这些组织本身属于村民委员会派生的机构，是村民委员会的组成部分，应当包括在基层组织的范围之内。

二、公务与集体事务的争议及界定

（一）公务与集体事务的区分

我们认为，农村基层组织人员系村民依法选举产生，协助政府从事行政管理、行使自治权办理本村自治事务，其范围和对象是本村的公共事务和公益事业，其利用的职权当然属于公共权力的范畴，其工作具有政府行政管理的性质。农村基层组织人员协助政府从事公务的情况还有很多，如协助政府组织县、乡人大代表选举、协助征兵工作等，对在从事行政公务工作中发生的利用职务便利、非法占有公共财物、挪用公款、索取他人贿赂的，其行为均应认定为从事公务，应适用贪污、受贿、挪用公款罪的有关规定。但对于非协助政府从事行政管理的村自治事务建设和公益服务等自治事项，如村组织的集资办厂、兴建养老院等事务，在此类活动中，村基层工作人员利用职务进行的犯罪，可构成职务侵占罪和挪用资金罪。

（二）公务与集体事务的争议

农村基层组织人员具有法律意义上的双重身份。在履行职责时公务与事务集于一身，相互交错，他们依照其职权履行的各种活动哪些属于从事公务，那些属于村集体事务，有时界限并不十分清楚，争议颇大。虽然司法解释明确规定了应视为“公务”的七种情况，但农村基层组织工作在客观上存在着无可回避的复杂性，基层管理行为在性质、种类上也客观存在复杂性。而立法的有限性，仅列举这七种情况，是无法完全涵盖农村工作内容和理清这些工作性质的，因此才有了最后一条的“保底条款”。也正是由于最后一条的保底条款，使本来已经清楚的问题，又陷入说不清道不明的境地。有的观点则主张，还是应根据法律和《解释》的规定严格认定，凡利用协助人民政府从事《解释》所规定的七种行政管理工作，方可认定为依法从事公务。

三、农村基层组织“公款”的争议及界定

司法实务界对“公款”的内涵实务中存在争议。根据《中国人民银行关于执行〈储蓄管理条例〉的若干规定》来看，公款的范围包括“凡列在国家机关、企业及事业单位会计科目的任何款项，各保险机构、企事业单位吸收的保险金存款，属于财政性存款范围的款项，国家机关和企事业单位的库存现金等。”因此，就公款的定义而言，应当是国家、集体所有的货币、资金、用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的货币、资金以及由国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输的私人所有的货币。从我院近年来查处的一些农村基层组织成员职务犯罪来看，往往出现无法取证的困难。这主要是农村基层组织的帐户大多只有一个，村里的主要收入如征地补偿款、村土地租金等全部归入同一帐户里，当农村基层组织成员涉嫌职务犯罪时，虽其对犯罪事实供认不讳，但对其所非法支配的款项却说不清是属于公务款，还是事务款，是应上缴款，还是村自有积累，办案人员也无法分清哪部份是国有资金，哪部份是集体资金。分不清国有资金或集体资金，就难以认定其犯罪行为的性质。我们认为，农村征地补偿款、村土地的租金是由出让农村集体土地使用权得来的，是农村村委会等代表全体村民从维护公共利益的角度出发，行使公共权利并作出出让土地的结果，应属“公款”的范畴。