县城空间规划“三区三线”划定的探索和实践——以连州市中心城区为例

县城空间规划“三区三线”划定的探索和实践——以连州市中心城区为例

刘子健

广东省城乡规划设计研究院广东广州510290

摘要：城市粗放式发展带来了土地资源浪费等严重问题。在经济新常态和供给侧结构性改革的大背景下，未来中国城镇化发展的约束条件已经发生很大变化，城镇的发展将从注重规模扩展向改善城市功能转变。科学划定城镇开发边界，界定城市空间拓展边界，并通过提高城市土地的价值和集约率，可提高城市整体产出的效率和效能，提高城市竞争力。本文探索县域空间“三区三线”的划定，通过科学划定城镇开发边界，界定城市空间拓展边界，并通过提高城市谷底的价值和集约程度，从而提高城市整体产出的效率和效能。

关键词：三区三线城镇开发边界连州市

1“三区三线”划定背景

2017年1月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，强调以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇空间、农业空间、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

构建空间规划体系，已成为推进国家治理能力和治理体系现代化，助力生态文明建设和新型城镇化的重要举措。“三区三线”的划定，旨在处理好生活、生产和生态的空间格局关系，着眼于推动经济和环境可持续与均衡发展。

2对县城现状的认识

1）城市发展现状

连州市位于广东省西北部，地处粤桂湘三省区的交界处，是三省（区）边境的商品集散地和交通要道。在珠三角及泛珠三角区域中，连州具有得天独厚的地缘人缘优势，处于承接珠三角、辐射内地的中枢地位，既是珠三角连接中西部资源、市场的通道，又是中西部引进珠三角资金、技术的黄金走廊。

连州市四周群山环绕，城区处于三江交汇之处，大的山水格局决定了连州市城区外部良好的生态环境，给连州市生态环境建设奠定了基础。城市建设用地分布呈明显的中心指向性和道路指向性特征。居住用地是城市建设用地的主体，占了城市建设用地面积的50%左右。大部分居住用地主要分布在老城组团，占居住用地面积的90%以上，体现了老城组团作为中心城区的居住中心的地位。

2）存在问题分析

由于生活功能对服务与环境依赖性较强，因此城区新增生活服务功能主要围绕原老城区周边蔓延，造成连州城区发展主要以内部填充的方式为主。同时，虽然工业生产对城区依赖性不强，但由于其发展相对缓慢，使得城市指状扩展的特征并不明显。

从用地结构来看，中心城区主要以居住用地为主（居住用地占建设用地总量的占50％左右），而工业用地规模不大，反映了中心城区仍然属于消费型城市。

3“三区三线”划定方案

1）总体要求

根据市县主体功能定位，编制空间规划底图，划定空间开发负面清单范围，综合分析评估空间开发潜力、资源环境承载能力等，划分城镇、农业、生态三类空间。城镇空间占比，应当按照优化开发区域、重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区的功能定位顺序，依次递减；农业空间占比，在农产品主产区的市县，一般应高于50%；生态空间占比，在重点生态功能区的市县，一般应高于50%。

2）划分方法及技术流程

（1）空间规划底图编制。收集整理市县及相邻区域的地理信息、经济、社会、人口等资料，以及全国/省级主体功能区规划、区域和市县专项规划等资料，按照《空间规划底图编制技术规程》，编制空间规划底图。

（2）空间开发评价。利用空间规划底图数据，进行单项指标评价、综合评价等；将评价结果与现状地表分区数据进行叠加分析，形成市县域的空间开发适宜性评价结果。

（3）三类空间划分与确认。将空间开发适宜性评价结果与现状地表叠加，用遥感影像解译、必要的外业核查、地方实际核实协调等方法，划定市县城镇、农业、生态三类空间。

图：三类空间划分技术流程图

3）“三区”确认

基于开发适宜性评价结果，结合现状地表分区，划分城镇、农业、生态三类空间。在三类空间基础上，可进一步划定农业和生态保护最小边界、城镇发展最大边界。其中，农业和生态保护最小边界分别为基本农田保护区和生态空间的保护界线；在农业和生态保护最小边界基础上，向外扩展0.5km的缓冲区生成的边界即为城镇发展最大边界，当现状建成区与基本农田或生态区相邻距离小于0.5km时，则现状建成区的边界即为城镇发展最大边界，城市建设不得突破此界线。当农业或者生态保护最小边界发生变化时，城镇发展最大边界也会随之发生变化。

4）“三线”划定

根据相关空间规划，结合经济社会发展规划和生态环境保护规划，识别生态保护的重点区域，确定生态保护红线划定的重点范围。对生态保护区域进行生态系统服务重要性评估和生态敏感性与脆弱性评估，明确生态保护目标与重点，确定生态保护重要区域。对不同类型生态保护红线进行空间叠加，形成生态保护红线建议方案。根据生态保护相关法律法规与管理政策，土地利用与经济发展现状与规划，综合分析生态保护红线划定的合理性和可行性，最终形成生态保护红线划定方案。

依据广东省主体功能区规划、广东省新型城镇化规划、广东省城镇体系规划等省层面空间规划提出的全省城镇空间格局及空间政策分区，针对不同区域差异化的资源禀赋和开发适宜性条件，现状人均建设用地水平和用地产出水平，在各市县城镇及独立产业用地规模基础上按照约1-1.5倍进行扩展，作为各市县城镇开发边界需落实的规模。依据初步确定的各市县开发边界规模要求，结合资源环境承载力与空间开发适宜性评价，以道路、河流、山脉或行政区划分界线等清晰可辨的地物为参照，在现状建成区基础上，避让生态保护红线与永久基本农田，初步确定城镇开发边界空间格局与分布。

根据县域土地利用总体规划，确定永久基本农田范围，划定永久基本农田控制线。

4结论

县城中心城区“三区三线”划定，应根据不同主体功能定位，综合考虑经济社会发展、产业布局、人口集聚趋势，以及永久基本农田、各类自然保护地、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区保护等底线要求，采取自上而下和自下而上相结合的方式，按照严格保护、宁多勿少原则科学划定生态保护红线，按照最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求划定生态空间；划定永久基本农田，统筹考虑农业生产和农村生活需要，划定农业空间；按照开发强度控制要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间，并以此为基础，系统整合各类空间性规划核心内容，形成“三区三线”空间划分方案。

参考文献：

[1]王颖.区域空间规划的方法和实践初探-从“三生空间”到“三区三线”[J]城市规划学刊，2018（4）：65

[2]王琳.空间规划中“三区三线”地图绘制的若干问题探讨[J]中国工程咨询，2018（8）：28

[3]王晶.哈密市伊州区“多规合一”实践探索-“三区三线”的划定[J]科技经济与资源环境，2017（19）：143