论集体土地征收中公共利益认定问题

论集体土地征收中公共利益认定问题

孙绍霞

招远市征地办公室山东烟台265400

摘要：《土地管理法》、《物权法》对认定公共利益的情形选择了概括式立法，并且认定程序缺少民意反馈。人民代表大会代表着群众的意愿，为此我国可以探索由人大常委会对征收集体土地是否符合公共利益的情形作出认定，对公共利益与商业利益进行全面衡量。

关键词：公共利益情形认定；人大常委会；利益冲突

引言

我国《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条第三项表述为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第42条，《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第6条，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第58条第一款等法律法规，均未对公共利益予以确定。我国法律关于公共利益的情形规定是抽象的，而国务院制定的行政法规在效力位阶上存在质疑。

1公共利益的历史发展

公共利益的发展大概经历了五个时期：（1）古希腊时期：在该时期，公共利益与正义观紧密相连，亚里士多德在《政治学》提到：“政治学上的善就是正义，正义以公共利益为依归。”他认为，人类组成社会的目的是为了完成善业，国家是最高的社团，其目的是为了实现“最高的善”。“最高的善”在社会的表现形式即为公共利益。（2）古罗马时期：斯多葛学派的自然法观认为理性作为一种普遍宇宙的普世力量，乃是法律和正义的基础。道德是区别公民的标准，斯多葛学派提倡“爱邻本身就是善，同胞不是使人幸福的单纯的手段。就我而论，同胞本身就是目的。”斯多葛学派理性的认为“共同的善”在个人利益之上，为实现“共同的善”于必要时牺牲个人利益，实现自我价值。（3）中世纪时期：公共利益理论在中世纪时期得到进一步发展，其中代表人物托马斯·阿奎那把法律分为：永恒法、自然法、神法和人法。人法被他定义为：“一种以公共利益为目的的合乎理性的法令，它是由负责治理社会的人制定的和颁布的。”同亚里士多德一样，托马斯·阿奎那将理性观念纳入法律定义之中，认为规定公共福利是实现法的正义。（4）古典时代的自然法时期：代表人物法国政治思想家让·雅克·卢梭言：“惟有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。”他认为个人不服从任何社会个人，而只服从“公意”，即社会意志。主权意味着执行公意，主权者由构成国家的个人组成。但卢梭的社会契约论，极易导向转制民主，未提供预防主权者滥用权力的措施。（5）德国的先验唯心主义时期：康德将公共利益归结为一个全智、全善和全能的神，即上帝。费希特继承康德的道德本体论，他认为每个人都应该为公共福利放弃个人利益，依据公共福利实现终极目标。谢林将宇宙理性定义为表现于“民族精神、人民意识和民族心智”之中的“德行”，实际是对公共道德和公共利益的表述。

2公共利益的判断原则

（1）法律保留原则。法律保留原则主要强调凡是限制公民基本权利的行政行为决定都必须依行政法作出，并且依照法律执行。也就是说，凡是影响公民权利的行政行为都应该受到法律的制约。依照法律保留原则的适用范围，日本学界主要将其分为五类：一、侵害保留。也就是说只有对公民权利有侵害的行政行为，如：负担行为和侵害行为，才需要严格的法律依据。二、完全保留。所有行政行为都应该按照法律进行，接受其限制，并且应该有相应的法律依据。三、重大事项保留。也就是说只有针对严重影响公民权利的行政行为，行政机关才需要明确的法律依据，而其他事项可以由行政机关自由裁量。四、权力行使保留。权力行使保留主要指只有在行政机关进行管理性质的行政行为时才需要较严的法律依据。五、社会保留。持这种观点的学者认为，不仅仅是侵害性质的行政行为，给付性质的行政行为也应该有明确的法律依据。除了根据法律保留原则的适用范围有不同分类以外，学术界还以立法机关是否可以授权其他国家机关制定规则为标准，将此原则分为两类：绝对的法律保留、相对的法律保留。绝对的法律保留指某些事项的立法权只能掌握在立法机构手中，其他机关无权定立相关的法规、规章。而相对的行政保留则指其他国家机关可以通过立法机关授权获得制定相关事项的法规规章的权力。从立法角度来看，除了全国人大代表及其常务委员会以及国务院，各省、自治区、直辖市的人民代表大会有立法权以外，省、自治区以及较大的市的政府亦有一定程度的立法权。这导致某些地方政府滥用立法权，依据其制定的规定和条例，打着公益征收的旗号去侵犯个人财产权利。因此，仅仅依靠法律保留原则对公益征收中公民权利进行保护是远远不够的。（2）正当程序原则。正当程序原则主要指行政机关所做的行政行为，须遵循法律规定的正当程序，充分保障相对人的知情权，这其中包括事先告知相对人，说明行政行为的理由、依据等，听取相对人的意见和辩解，以及告知其救济的途径，并提供救济渠道。正当程序可以分为两个部分：实质上的正当程序，程序上的正当程序。实质性正当程序重点关注对公民权利的实质影响，换言之，正当的立法程序仍然有产生恶法之可能。因此，实质性正当程序注重最后的结果。程序性正当原则更加注重行政机关在决定和执行行政决定过程中的程序是否公正。因此，程序性正当原则只审查法律产生的过程是否正当，而最终出炉的法律是否符合公平正义的原则则不在审查范围内，也就是说程序性正当原则更加注重过程。

3全面衡量公共利益与商业利益的利益冲突

公共利益代表社会大众，商业利益代表着经济组织。一般来看，公共利益与商业利益是对立的，但是也存在统一的情况。如果土地征收的目的符合开发商商业利益，同时也符合公共利益，这种情况下是否还可以决定征收集体土地?笔者认为两者之间是不冲突的，二者相互交叉可以兼容。例如，某地征收农民集体土地进行住宅和商业综合体的开发建设，该项目可以让农民得到土地征收、房屋回迁、生活保障等补偿，同时带动了经济发展，增加就业机会。对开发商而言，销售商品房、出租商铺获得经济收益，向政府贡献纳税。但是，需要分析土地征收结果会给公共利益的贡献和给商业开发的贡献。土地征收项目如果更多的是有利于商业开发的利益，只有少部分是有利于公共利益，从表面上看征收是符合公共利益，但是实质上是损害公共利益的。所以要考虑土地征收结果利于公共利益的强度，既不能一刀切，有利于商业开发利益而否定土地征收，也不能让商业开发利益大于公共利益。我国当前社会经济发展是首位，所以认为二者之间不冲突是符合当前国情和国家发展需要的。笔者认为，如开发项目不损害生态环境、民俗文化，并且征收补偿能够满足农民集体的物质要求，即使开发商获得高额的商业利益，那么该开发项目是符合公共利益情形的。

结语

“公共利益”的判定是土地征收的前提条件，其不仅关系到行政机关的裁量权行使，也关系到公民的私有财产保护。公共利益的本质属性决定了界定的不易，但概括规定非是法治国家采取的最优方式。因此，对公共利益在内涵上予以明确化，在程序上予以正当化是现实需求，是立法者及法律实务工作者关注的重点。

参考文献：

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[2]蔡乐渭.中国土地征收补偿制度的演进、现状与前景［J］.政法论坛，2017，35（6）：96-108.

[3]尹建国．行政法中的不确定法律概念研究［M］．中国社会科学出版社，2012．45.