土地管理改革现存问题及政策建议

土地管理改革现存问题及政策建议

孙艳鹏

黑龙江华睿智慧国土科技开发股份有限公司黑龙江哈尔滨150000

摘要：我国拥有960万平方公里的土地面积，这既是优势，同时也为土地管理工作带来了一定的困难，想要管理好如此之大的土地，就必须有科学合理、切实可行得管理方案。在我国大力发展经济的同时，也对土地管理进行了必要的改革，但是，在改革过程中却出现了一些问题，这在一定程度上影响了改革的实际成效，为此，必须针对改革过程中的这些问题，采取有效地解决措施。因为土地管理是国家政府的工作，所以需要制定相关的政策才能使管理中的问题获得根本解决。基于此点，本文首先对我国土地管理改革中现存的问题进行分析，并在此基础上提出针对我国土地管理改革中现存问题的政策建议。期望通过本文的研究对于促进我国土地管理改革的顺利进行有所帮助。

关键词：土地管理；改革；政策建议

前言

中央11号文件颁发后，为加强土地占用控制，我国土地管理实行了一系列改革。这些措施加强了各级政府对土地利用总体规划、计划的重视程度，强化了耕地保护意识[1]。进一步发挥了土地利用总体规划中用途管制作用，形成了较合理的土地利用布局。“占一补一”，开创了土地管理的新局面。尽管近年土地管理改革有很大成绩，但同时也还存在一些缺陷，其主要问题折射出近年在土地管理改革上的某些基本认识还存在不足。

1.我国土地管理改革中现存的问题分析

从我国目前情况看，土地管理体制与方法尚不完备，土地管理依托的社会大环境，无论是经济体制还是政治体制，也都处于改革过程当中，存在大量不规范乃至腐败因素。这种内外环境的不完备性，使目前我国完全采用分区管制模式进行土地管理，条件尚不成熟。现阶段，指令性计划管理必须改革，但还不可能一步改革到位。要有一个过渡，因此，应借鉴以往我国经济体制改革逐步改革计划体制经验，既要坚定，也要慎重，宜分期逐步实行改革目标。目前，我国土地管理改革过程中，主要存在以下几个方面的问题：

1.1与行政管理改革方向冲突

虽然我国在1997年时进行的改革中，对乱占地等政府无法行为给予了解决，然而，改革措施主要是将土地审批权上交，这种做法明显存在问题，即与行政管理改革的要求有所偏离。我国行政管理的基本思路是管理重心下移，不断强化地方政府作用，这一思路与国际可持续管理中倡导管理原则相一致，若是不遵循这一原则势必会导致管理效率和效力上出现问题，大量的实践证明，这些原则对土地管理也是正确的，所以在实践中就形成一些矛盾冲突。具体体现在以下几个方面上：其一，程序复杂、工作效率较低、成本相对较高的矛盾冲突。地方部门在进行土地管理过程中，小到一分地大到一亩地都需要获得升级或是中央的批准，整个审批过程也非常繁琐，并且地方也不能每一件用地都进行申报，一般都是成批申报，这就使得早申报者同样需要等待漫长的时间才能获得审批；其二，审批过程中形式主义十分明显。从某种角度上讲，土地管理中存在这样一种现象，脱离政府就无法解决实际问题，但是由于省级或是中央有关部门的日常工作量较大，并不能对每一宗申报的材料都详细核对，为此，在产生效率问题的同时，还间接形成了效果方面的问题。

1.2规划体制与计划体制存在一定的矛盾冲突

近年来随着我国经济的飞速发展，城市化建设进程也随之不断加快，这使得东部沿海一些地区的指标出现不足的问题，而西部各省市的指标又相对比较富裕，从而使得一些地方对规划体制和计划体制应适当增加弹性的呼声越来越高。若是土地利用计划管理体制不进行改革，那么有些问题势必会反复出现。

2.针对我国土地管理改革中现存问题的政策建议

2.1土地规划法制化势在必行

“用途管制”，也就是对土地使用的规划管理，是基于土地使用中的公共性资源配置方法。华裔留美建筑专家程壮先生说得好:“‘明晰产权’必须以明确的建筑规划空间为基准”。他还说：“规划本质上是一种契约，也就是规则边界”，“规划既定，决不能随意变更。在特殊情况下，即使为了公众利益，政府需要征用私人空间，也要走公开程序讨论”。土地规划管理必须实现法制化，否则，效率降低、公平丧失、腐败滋生，这三大弊端难以根除。土地规划管理法制化必须以一个好的土地管理体制为基础。要解决各级政府在土地管理中的分权问题中央政府不能撒手不管，也不能管得太多。土地规划要设立一系列控制指标，其中有强制性的，也有指导性的。

2.2完善管理机制

在管理机制上，必须以土地有形市场(土地交易中心)的建立和完善为契机，加强系统内外、公私部门的学习、交流、合作，加快相关法律、法规的修改、制订、出台，真正确立起廉洁高效、平等透明、规范有序、良性互动的土地管理运行体系。按照传统的土地协议有偿出让方式，开发商物色到一块土地后，要先与土地的原有单位谈妥转让事宜或与政府协议出让，然后要经过一系列的审批环节，一般要等100个工作日之后才能取得土地。土地交易中心成立后，投资者只要竞标成功，凭出让合同就可以直接向政府申领各项批文，免去了繁琐的审批环节，省时省力省钱[2]。因此，土地交易中心的建立，不仅可以充分发挥市场配置土地资源的作用，同时也有利于推动政府土地管理的依法行政和廉政建设。未来五到十年，我国将在更大范围、更深层次上参与经济全球化进程，土地资产合理配置的范围将大幅度地拓展，经济结构调整战略的不断实施也对城市土地资产管理工作提出了更高的要求。一个富有责任、治理有方、服务周到的土地管理模式正在确立之中。

2.3加强对现行土地制度的认识，明确改革方向

一方面，我国现行土地所有权关系比较混乱，主要表现在土地所有权难以得到确切的落实，从而导致农民土地权益被剥夺。探究其原因在于土地的公有制管理制度的影响。公有制即集体所有制，是将生产资料的划分群体定位在多人享用的概念上。也就是说，在土地集体所有制度下，每个农民都是土地的所有者，也是土地的共有者，他们对土地的使用和处置没有自主控制权、决定权，也不具备行使土地使用权的职能。为了解决过于复杂的集体决断行为，公有权主体的概念应运而生。它的主要职责是对生产资料进行管理以及合理的分配，它的出现改变了公有制的内部关系，使集体中的个人不再享有所有者的地位。在这种情况下，势必会引起土地产权关系不清、产权虚置的现象。因此，土地实现私有化改革的方式和模式，是值得进一步深人探究和关注的。另一方面，在土地的使用和经营权上，对于现行的家庭联产承包贵任制要有一个明确的认识，不能就其隶属的本质去推断生产方式的落后与否，关键是看在家庭联产承包责任制下，人们对土地的使用状况。但是从社会发展的角度来看，对家庭联产承包责任制的改革是势在必行的。

3.结论

总而言之，我国的土地管理改革是一项艰巨且长期的任务，由于我国土地面积较大，加之一些其他的原因，使得土地管理改革不可能一蹴而就，所以，在整个改革过程中，必须出台一些政策来确保土地管理改革能够顺利进行，这是非常重要的环节，也是当前亟待解决的问题。笔者认为，只有从政策层面上对土地管理改革给予一定的保障，才能使现存的种种问题获得根本解决，若是仅仅拿出一些应对措施，恐怕无法起到应有的效果，虽然有些措施也能够起到一定的作用，但是在长期的改革过程中，有些问题势必会反复出现，所以根本解决途径还是要出台相关的政策。

参考文献

[1]蔡友.国土地管理改革中的短板及对策[A].2018年度江苏省土地学会学术年会论文集[C].2018(9).

[2]王道凤.张波.完善规划管理优化土地利用[A].江苏省土地学会2010年度土地学术年会论文集[C]，2010(12).