构建公益诉讼法律制度的理性思考

构建公益诉讼法律制度的理性思考

张峰

张峰（北京市西城区人民法院，北京100054）

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1033-2738（2012）05-0170-01

摘要：公益诉讼制度古已有之，在现代社会中，公益诉讼在实践中发生的案例非常之多，但胜诉的案例却少之又少，纠其根源就在于我国民事诉讼中一直未构建公益诉讼这一制度，法律的缺失使得法院在审判时无所适从，不得不判决原告败诉。多年来，广大学者、司法工作者、公益团体等呼吁立法机关构建公益诉讼制度的呼声此起彼伏，在这样的背景下立法机关决定在修改《民事诉讼法》时加入公益诉讼的内容。针对《民事诉讼法》（草案）中关于公益诉讼的规定，本文进行了一些理性思考，以期达到各抒己见、促进立法之目的。

关键词：公益诉讼；环境损害；食品安全

我国公益诉讼的司法实践已经搞了多年，但是由于当时法律中对公益诉讼制度并未予以明确，因此，胜诉的案件屈指可数。立法机关公布了《民事诉讼法》（草案）向社会广泛征求意见，其中公益诉讼的条款倍受争议，笔者对该条款进行了一些理性思考，认为应当从以下几个方面来构建我国的公益诉讼制度。

一、构建公益诉讼适用范围法定化

1.对于诉讼标的法定关联性的突破。

按照现行《民事诉讼法》第一百零八条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”长久以来，法院对民事案件立案条件的把握就是将“利害关系”作为其中一个必要条件，如果没有利害关系或者法院认为原告所称的利害关系牵强，都会驳回原告的起诉或者诉讼请求。过去提起公益诉讼的主体中检察院、公益组织、律师、大学教授等居多，这些主体在诉讼中往往会被法院认为不具备“利害关系”而导致败诉，而也有一些具有创新精神的法院会在“利害关系”上做文章，从学理上给予充分的论证，证明存在“利害关系”，最终判决案件胜诉。因此，是否能够突破《民事诉讼法》所要求的原告与案件具有“利害关系”这一法定关联性，是解决公益诉讼能否正常存在并运行的关键所在，而草案的规定突破了关联性的要求，这为公益诉讼的提起奠定了基础。

2.环境损害案件的法定化。

按照草案的规定，将环境损害案件纳入了公益诉讼的范围，成为了公益诉讼的法定范围。之所以将环境损害案件法定化就考虑到以往司法实践中公益诉讼案件基本上绝大多数都是此类案件，因此将该类案件法定化体现了立法与时具进的精神。

3.食品安全案件的法定化。

食品安全事件是近些年来频繁发生的事件，食品安全问题关系到每一个普通百姓的生命安全，所以立法者也将此类案件纳入公益诉讼的法定范围，这体现了立法保护人权的基本价值理念。

4.公益诉讼适用范围扩张化的趋势。

公益诉讼除了草案规定的两种类型外是否还应当包含其他类型，这是倍受争议的问题，有的学者认为公益诉讼的立法尚处于摸索阶段，步子不宜太大，不宜将适用范围定的过宽；而也有学者认为只要是公益行为就应当支持，例如替农民工群体讨要工资。笔者认为，立法可将上述两类案件法定化，然后制定一个兜底性条款，留待日后由最高法院根据司法实践做扩大解释，这样就会避免公益诉讼适用范围被法定化后所带来的扩张尴尬。

二、公益诉讼适用主体的扩张

1.机关作为公益诉讼的主体。

在草案中确定了机关可以作为公益诉讼的主体，主要是基于国家机关具有较高的公信力和实施能力，因此将其作为公益诉讼的当然主体。笔者认为，立法还应将国家机关划分为专业管辖和普遍管辖两类，专业管辖即对口的主管机关，普遍管辖即检察院。一个案件有主管机关的应当先由主管机关进行管辖，当主管机关有实际困难或者确有必要由检察院管辖时，才可以实施普遍管辖。否则，任何案件都一律由检察院提起公益诉讼，会使检察院法律监督的职能发生扭曲。

2.团体作为公益诉讼的主体。

团体往往具有一定的专业性和经济实力，因此草案将其作为公益诉讼的主体。对于团体的认识采封闭说还是开放说，观点不一。笔者认为，应当采开放说，即只要是有一定的经济实力和专业能力，就应当可以提起公益诉讼，而不必考虑该团体是否经过法定机关登记成立。

3.单位和个人作为公益诉讼主体的趋势。

草案中没有将单位和个人作为公益诉讼的主体，主要是考虑这两类主体情况比较复杂，目前理论及立法准备尚不足，故暂不规定。但是实践中由大学教授、律师提起的公益诉讼笔笔皆是，他们的专业能力自不必多言。因此，为了保护公益让更多的人参与到公益事业的建设中来，将单位和个人纳入诉讼主体是公益诉讼发展的必然结果。

三、公益诉讼适用程序的完善

1.受理程序的完善。

以往司法实践中法院对于公益诉讼的受理多采取拒斥态度，原因是多种多样的，有的是基于法律没有具体规定，有的是基于地方行政干预等。这些现象都不利于公益诉讼制度的发展。因而立法还须要对公益诉讼的立案给予优惠的政策，使法院必须受理、优先受理，这样才能使公益诉讼制度的运行不受人为阻碍。

2.诉讼费用的政策性优惠。

诉讼费用的收取有两个目的，一是补贴财政；二是防止滥用诉权。对于公益诉讼而言，原告是基于公共利益而提起的，对于公共利益的保护，财政拿出专向资金给予补贴是必须的。该笔资金应当由政府支出而不应当向公共利益的保护人收取，否则不符合正义的价值观念。对于防止滥诉而言，在公益诉讼领域内是不存在的，因为从理论上讲，我们对公益诉讼应当采取鼓励的态度而不是防止的态度。所以，公益诉讼法院应当免收诉讼费用。

3.审判程序的优化。

由于公益诉讼多具有专业性，所以对于审判程序而言，应当有别于普通审判程序，建立一套专门的公益诉讼审判程序，有利于公益诉讼程序的优化，最终实现审判程序的效率化和最优化。

四、公益诉讼诉讼结果的承担

1.公益诉讼判决针对的主体问题。

公益诉讼的判决是否可以约束原告是须要明确的问题。在公益诉讼中，原告并非权利义务的承受者，因而不需要承担责任、也不对诉讼结果享有权利，法院的判决涉及实体权利义务的安排时，只能针对被告，而不能针对原告。

2.公益诉讼判决的履行问题。

公益诉讼判决后应当怎么履行、向谁履行也是法律须要明确的问题。建议由地方财政设立一个公益基金，判决被告承担赔偿责任后应当向该基金履行判决义务，该基金由专门的机构负责运作，赔偿受害人、恢复被害对象等全从这个基金中出钱，这样就可以使公益诉讼的判决得到很好的履行。

3.公益诉讼判决的自动推广适用问题。

公益诉讼判决能否自动推广适用问题法律也应当明确。建议立法应当确立公益诉讼判决自动推广适用制度，即公益诉讼判决被告败诉后，法律可以设置一个登记程序，然后向辖区内的公众进行公示，公众在一定的时间内到法院进行登记，经登记后，公益诉讼的判决自动适用于登记后的公众，并且具有同等效力。这样就可以解决大规模群体性公益诉讼的赔偿问题了。

五、小结

总之，公益诉讼法律制度是一个利国利民的制度，但是长期的司法实践中胜诉的经验并不多，这就更加须要我们从理论上给予高度的重视，这样才能建立一整套辅助制度来配套公益诉讼制度来实施。

作者简介：张峰，（1971.10—），男，汉族，本科，北京市西城区人民法院。